从“国防转型”到“转型外交”―演变中的美国国家安全战略及其对中国

王伟男　周建明



[内容提要]　作者从美国国家安全战略的两大支柱——国防战略与外交战略——的角度，讨论美国国家安全战略的演变及其对中国的含义。“国防转型”旨在打造一支拥有绝对优势的军事力量，它将带给中国巨大的地缘战略压力；“转型外交”旨在用外交手段在关键地区和国家推行西方民主，以增强美国对世界的可统治性。“国防转型”和“转型外交”都是美国在追求其国家安全战略目标时手段上的变化，该战略目标本身并没有改变。美国的这种战略转型在短期内对中国的压力会增大，但从中长期来看，不可避免地会导致美国在全球战略地位的下降。

[关键词]　国家安全战略；“国防转型”；“转型外交”；中美关系



引　言

在2006年11月上旬举行的美国国会中期选举中，由于选民们对共和党政府的伊拉克政策及其它对外政策的强烈不满，共和党同时失去了对参众两院的控制权，美国国内政治版图发生了重大的变化。坚持新保守主义强硬立场的国防部长拉姆斯菲尔德不得不黯然下台，共和党在2008年的总统选举中也可能处于不利的境地。[1]它表明美国国内酝酿着对美国现行的国防战略和外交战略的反省，这一动向以及对今后中美关系走向的影响不能不引起人们的关注。美国的国防战略和外交战略是美国国家安全战略不可或缺的有机组成部分。认真考察自小布什政府执政以来美国的国防战略和外交战略，有助于我们把握美国的国家安全战略，判明其政策走向。

一　国家安全战略、国防战略与外交战略

所谓一个国家的安全战略，简单地说，就是在一定时期内，该国为维护自身安全而提出的一系列战略主张、规划、措施与目标。具体地说，它是指在一定的地缘政治、地缘经济和社会文化背景下，根据国家决策层对国家利益的界定、对国家利益面临的现实和潜在威胁的判断、对可动用的国家资源的评估，进而决定通过何种方式或步骤，如何配置和使用国家资源，来应对上述威胁，保障和增进国家利益。[2]

一个国家的安全战略一般包括两大支柱：国防战略与外交战略。[3]通俗地说，国防战略就是通过军事手段保障国家利益的国家战略，是一个国家维护自身利益的终极手段；外交战略则是通过外交手段维护国家利益的国家战略，是一个国家维护自身利益的常规手段。有效的国防战略可以保证外交战略的顺利实施，有效的外交战略也可以降低国防战略付诸实施时的成本，从而大大降低维护国家利益安全的总成本，最大限度地保障与增进国家利益。同时，由于在国际安全环境变迁、各国战略文化特性、国家战略决策者对国家利益的界定、对安全环境的判断等方面，存在着客观、主观性的不确定因素，国家安全战略的制定与演变总是一个动态过程。这其中，国防战略和外交战略在整个国家安全战略中的地位孰轻孰重、如何相互配合是一个关键问题，二者自身及相互关系的演变必然涉及国家安全战略整体的面貌与演变。

从历史上看，美国是一个极具战略传统的国家。特别是从冷战时期起，美国历届政府均制定了明确的国家安全战略。小布什政府上任以来，美国实施了国家安全战略的转型。克林顿政府时期基于自由主义的“接触战略”被抛弃了，取而代之的是以军事实力为首要手段、以独霸世界为根本目标的新保守主义战略。美国的这种战略转型首先表现在国防战略上，提出并正在实施“国防转型”的战略构想；现在也开始表现在外交战略上，提出所谓的“转型外交”。目前，这种转型仍在继续。本文试图从国防战略与外交战略的角度，来分析美国国家安全战略的转型及其对中国的含义。

二　“国防转型”：从“打赢两场大规模地区战争”到“威慑、击败一切可能对手”

区分克林顿与小布什两任美国政府的国家安全战略，可先考察两者在指导思想上的差异：是通过与外部世界（特别是非西方世界）的“全方位接触（comprehensive engagement）”，来建立一个由美国领导的、有利于增进美国利益的国际体系，还是以军事实力为首要手段，来维护一个美国作为唯一霸权、不容任何挑战的世界；或者说，是把军事力量看做以塑造有利的国际环境为主要目标的“接触战略”的有益工具，还是把它看做维护由美国霸权统治的单极世界的首要手段。

克林顿政府的国家安全战略所反映的是美国在全球化时代作为唯一超级大国，如何通过“接触”来追求它所界定的国家利益。这体现在它对于美国国家安全战略具体目标的界定上。克林顿时期美国国家安全战略的三大战略目标是：增进美国安全，促进经济繁荣，促进国外的民主与人权。在实现这些目标的过程中，主要途径是“接触”与领导，即通过参与、合作、威慑等，努力使对象国成为美国所主导的国际体系中负责任的一员。[4]这个战略构想充分考虑了经济全球化的时代背景，以“美国自身实力不足”的判断为基础，把外交作为主要手段，追求的目标是相对而非绝对地增进美国的国家利益。

在这样的国家安全战略下，美国的国防战略可用“塑造－反应－准备”三个关键词来概括。它规定美国的军事力量要完成三大基本任务：第一，塑造国际环境，就是使国防力量与外交、经济力量相配合，通过参与、合作及威慑，以塑造有利于美国的国际安全环境。第二，对危机做出全方位反应，是指针对由敌对势力的侵略和威胁引发的危机，根据具体事态，实施不同的军事行动，包括：在危机中制止侵略和威胁；实施较小规模的紧急行动；投入并打赢地区性战争，并把同时打赢两场大规模地区战争作为国防战略的主要内容。这两场战争一场在西亚，主要针对伊拉克或伊朗；另一场在东北亚，主要针对北朝鲜。第三，为不确定的未来挑战做准备，是指通过“新军事革命”提高美国的国防能力，为迎接未来不可预知的重大挑战做好准备。在这些不确定的重大挑战中，“一个地区大国或与美国匹敌的竞争对手出现的可能性”被认为是最令人担忧的挑战。为此，美国必须保持军事上的绝对优势，以备不时之需。“这三个要素——塑造、反应、准备——决定了当前和2015年美国国防战略的本质。”[5]

但是，克林顿政府的国防战略受到了强烈批评。一种批评认为，如果美国的国防力量既要从事塑造国际环境，又要为两场大规模的地区战争做准备，还要为不确定的未来做准备，在资源的使用上就没有重点，这种面面俱到的战略安排最后将造成战略资源的全面紧张。[6]另一种批评认为，把国防战略的重点放在准备同时打两场大规模地区战争上，不足为取。因为同时爆发两场地区性战争的可能性很小，而未来的不确定性要大得多。如果国防建设不针对未来的不确定性，只放在准备两场同时爆发的可能性很小的战争上，就意味着把未来置于更大的风险之中，从而失去现在就为未来做准备的机遇和资源。这种把对未来的安全挑战作为战略设计中首要任务的思维方式，正是新保守主义的一个显著特点。它们的主要观点是：“我们不能精确地识别未来的威胁，但我们可以识别挑战。我们应优先考虑未来的可能挑战。新的和正在形成的挑战对我们的国家安全具有深远意义，它要求我们采用新的途径来防范。这意味着国家安全结构和模式如果不发生显著的变革，我们就会面临毫无防备的重大风险。”[7]

1997年12月，一个以退役将领为主要成员的“国防研究小组”依据国会于1996年颁布的“军力构成条例”第924节，向美国国防部提交了一份题为《国防转型——21世纪的国家安全》的研究报告。这份报告不仅对克林顿政府的国防战略提出强烈批评，更重要的是它提出了一个驱动着此后整个美国国家安全战略进行转变的核心概念：国防转型（defense transformation）。可以说，它深刻地影响了美国的国防战略界，并成为小布什政府国家安全战略中的核心内容和关键词。[8]无论是2001年出台的《四年防务评估报告》和2002年的《国家安全战略报告》，还是2006年发布的《四年防务评估报告》，它们都把“国防转型”作为主要内容之一。那么“国防转型”的主要内容是什么呢？

首先，“国防转型”基于这样的理念：未来美国在安全上的主要威胁是有形的对手。消除这种威胁的主要手段是军事力量。“国防转型”的根本目标就是通过打造一支全能的军事力量，来威慑任何可能威胁，打败一切可能对手。根据这个理念，2001年的《四年防务评估报告》中提出以“确保－阻止－威慑－击败”为关键词的新的国防战略：(1) 确保盟国和友邦的安全：通过果断使用武力保卫美国及其盟友，并通过推进共同目标的实现，美国显示它对既定目标坚定不移，也显示美国有能力履行它的安全承诺；(2) 阻止未来在关键地区的军事竞赛：通过美国的战略行动，来影响未来军事竞争的性质，使潜在对手无力同美国进行有效的军事竞争；(3) 威慑对美国利益的威胁和恫吓：通过增强军队在前沿部署和打击的能力、加强美军的情报和信息能力，对潜在对手实施全方位的威慑；(4) 在威慑不能奏效时一举击败任何对手：美国必须挫败对手把其意志强加于美国及其盟友的企图，并且要把美国及其盟友的意志强加于对手。[9]

很显然，这四个战略目标反映出，无论是在国家安全战略层面还是在国防战略层面，美国都把自己置于一个不容挑战的霸主地位，所要追求的利益是绝对的：维持在军事上的绝对优势，威慑一切可能的威胁，在威慑失效时果断击败任何对手。与原来的国防战略相比，它具有更大的主动性和进攻性，“先发制人”作战原则正是基于这种主动性和进攻性。

其次，“国防转型”在战略准备上要求实现从“基于威胁”到“基于能力”的转变。所谓“基于威胁”，是指国防战略的一般程式是首先界定威胁，然后确定对手，最后决定如何发展和运用军事力量。而所谓“基于能力”，并不把威胁是什么、对手是谁放在第一位，而是首先要具备战胜所有可能对手的超强军力。“它要求美国既要在关键领域保持其军事优势，又要开拓军事优势的新领域，并剥夺对手的非对称优势。……它要求改革美国的军队、能力和体制，以扩大美国的非对称优势。”[10]也就是说，美国要通过“国防转型”来打造一支能战胜任何威胁和任何对手的全能军事力量，谋求全面的、绝对的军事优势，而不论威胁是什么、何时何地发生、对手是谁、对手具有什么能力。

当然，从“基于威胁”转变到“基于能力”，并不意味着美国国防战略决策层就真的忽视了威胁。事实上，2001年的《四年防务评估报告》中特别关注两点：一是地缘政治趋势，其中它特别提到“东亚沿海地带存在着出现一个拥有丰富资源的军事对手”的可能性；二是在军事和技术领域出现的新趋势，主要就是技术的扩散。它所防范的技术扩散对象既包括恐怖分子和恐怖组织等非国家行为体，也包括与美国存在现实或潜在敌对关系的国家。在2006年的《四年防务评估报告》中，又一次强调当前恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散所构成的威胁，并首次明确指出，未来中国可能是对美国最具军事威胁的国家。[11]因此，这种战略思维不是忽视威胁，而是不把国防建设的目标确定为战胜具体威胁，而是战胜所有可能的威胁。

最后，“国防转型”带动着美国整个国家安全战略的演变。小布什政府于2001年上台后，全面实施“国防转型”，整个国家安全战略的调整也以国防转型为基础展开。九一一恐怖袭击后，人们往往把“反恐”作为美国国家安全战略的核心。确实，美国政府2002年所发表的《国家安全战略报告》突出了“反恐”问题。[12]但“反恐”只是美国近期内突出的战略目标，并不是其根本的战略目标。拉姆斯菲尔德在说明为什么要实施“国防转型”时明确指出：“在这个新世纪里，我们面临着一个难以对付的挑战：保卫我们国家免受未知、未定、看不见也料不到的敌人的进攻。……我们必须撇开贪图安逸的思维与谋划方式，甘冒风险并尝试新事物，这样我们就能遏止并击败那些尚未出来挑战我们的对手们。”[13]这里所指的挑战包括的内容是庞杂的、综合性的，并不仅限于恐怖主义。对小布什政府来说，这个“国防转型”的构想早就有了，而“目前正是实施转型的黄金时期，九一一事件强有力地推动着转型”。[14]他们正是利用九一一事件以后所出现的国际和国内的有利形势，加快“国防转型”的进行。

从整个国家安全战略来看，“国防转型”所带动的转变主要有以下两点：

其一，它强化了美国地位的不可挑战性，不允许在国际政治中出现“均势”局面，始终保持美国在国防上所具有的绝对优势。这种优势又是以美国在经济、技术、装备、情报信息、战略战术理念以及军队结构和体制等具体方面的优势来维持的。

其二，也是更为重要的，它对于可能的威胁不是着重从“接触”的角度去预防和化解，而是以军事力量为主要手段，进行威慑、吓阻，如果威慑失效就彻底击败。军事力量成为它达到战略目标的首要手段，而外交、价值观和经济联系等下降为次要和辅助手段。

在小布什政府的第一任期，“国防转型”不仅体现在美国军队所开始的脱胎换骨似的改造中，也体现在所采取的一系列军事行动中。从阿富汗战争到伊拉克战争，从美国对“邪恶轴心”国家的强硬态度到全球范围内的军事部署大调整，都说明了军事力量在美国新的国家安全战略中的首要地位。然而，新战略在实施过程中遇到的困难，包括美国在战后阿富汗和伊拉克的惨痛经历，国际社会对美国军事、外交的批评，美国国内反对声浪的不断壮大，都迫使布什政府反思自己的国家安全战略。而“转型外交”的提出意味着美国国家安全战略的演变进入了一个新阶段。

三　“转型外交”：从军事优先到外交并重

2006年1月18日，美国国务卿赖斯在乔治敦大学发表题为《布局调整——美国的“转型外交”》的演讲，首次提出了“转型外交（transformational diplomacy）”的概念。这标志着在“国防转型”之后，美国的外交战略也开始转型。赖斯在演讲中引述布什的话说，“支持每个国家、每种文化中民主运动和民主制度的发展，最终实现结束我们这个世界的暴政这一目标，这就是美国的政策”。这是从外交的角度提出的具有新保守主义特征的战略目标。“为了完成这一大胆使命，美国需要同样大胆的外交，这种外交不仅要如实地展现世界，而且要求改变世界。”“我们必须调整老的外交机制来为新的外交目标服务。”赖斯将这种“大胆的外交”称做“转型外交”。[15]很显然，这是在继“国防转型”之后，美国在国家安全战略上的又一重要调整。按照赖斯在其演讲中所描述的构想，“转型外交”主要依赖如下具体途径：

第一，加强对对象国的意识形态渗透。要通过各种媒体“直播有关美国的新闻”，宣扬美国的民主自由价值观；资助当地独立媒体的发展，保证“公正”地传播信息。而且特别强调因特网的作用，要求“要由一名或多名年轻外交官创建并管理人口中心的因特网网站”。

第二，调整美国在对象国内部的外交力量布局，由首都扩大到整个国家，从只与外交部门打交道扩大到各个领域。外交官不仅要与该国首都的政府官员接触，而且要走出使馆，加强同当地居民的联系，面对面地向他们宣传美国的意识形态。

第三，增加对外援助，调整对外援助机制。把以前相对独立的国际开发署纳入国务院旗下，由国务院直接领导，负责总计180亿美元的各个援助项目。这些援助项目都必须“与民主挂钩”。

第四，调整机构，加强应变能力。美国国务院设立了一个“重建和稳定办公室”，其任务就是：“一旦某个国家将来出了乱子，该机构能够迅速采取行动”，“有能力帮助出了乱子的国家行使重要主权，防止其领土成为全球不稳定的根源”。

第五，提高美国外交官的能力。要求美国外交官掌握所在国的语言，“培训人数创纪录的人员，让他们掌握阿拉伯语、汉语、波斯语、乌尔都语等难学的语言”。还要提高未来能更多参与非政府组织建设的能力以及提高在援外项目方面的建设能力。

这里有必要简单介绍一下非政府组织。有西方背景的非政府组织事实上已成为最近几年美国在海外输出民主的重要途径。美国投入了46亿资金支持一些国家的非政府组织，在对象国积极参与政治活动，成为东欧、西亚部分国家发生“颜色革命”的重要推动力量。非政府组织实际上已成为美国政府在世界范围内进行政治渗透的重要工具。[16]

赖斯所谓的“转型外交”具有这样几个特点：

其一，美国认为自己的价值观、意识形态和基本制度具有天然的优越性和道义高度。它把不同于自己的价值观和基本制度看成是落后的，甚至是反动的。它不仅排斥世界的多元性和多样化，而且把意识形态作为驱动安全战略的重要动力。这种战略行为在美国历史上并不罕见，冷战的发动也是同出一辙。它既与新保守主义的意识形态相一致，也容易取得美国国内民众的支持。

其二，“转型外交”是一种进攻性外交，它的意图在于改造那些非西方式的国家制度和意识形态，从而建立美国治下的世界。而“转型外交”的重点在于那些地区性大国和转型中国家和地区，包括中东、前苏联国家和印度、中国、巴西、埃及、印尼及南非，其目的是帮助美国构建新的地缘政治版图。

其三，从实践层面看，“转型外交”是近年来美国在推行其以军事实力谋求霸权受挫后所做出的调整。按照“国防转型”的思路，美国虽然先后在阿富汗和伊拉克取得了军事上的胜利，并成功迫使利比亚放弃了大规模杀伤性武器，但伊拉克战争过后的残局却日益折磨着美国，“大中东”民主计划举步维艰，伊朗和朝鲜的核问题又进一步突出，伊拉克战后所发生的虐囚丑闻和滥杀无辜的事件严重削弱了美国的道义形象，更凸显出单靠武力执行国家安全战略的局限性。另一方面，自2003年以来，美国在东欧和中亚地区鼓动的“颜色革命”频频得手，有利于美国战略势力范围的拓展。“转型外交”所表明的是，美国战略决策层希望更多地利用外交手段，来弥补单靠使用军事手段的不足。从这个意义上说，“转型外交”是美国在执行既定的国家安全战略时试图加强外交手段的一种调整。

但“转型外交”并没有改变美国正在推行的国家安全战略，而只是强化了服务于既定战略目标的一种手段。它所反映的战略思维是：美国要构建美国治下的世界，不仅要有具备绝对优势的军事力量，也要有改造其他国家的价值观与制度的外交能力，在“国防转型”的同时，这种外交能力也必须进一步加强。

因此，“转型外交”中的“转型”一词有两重含义：一是表明美国推行国家安全战略时的手段在发生变化，从过于依仗武力向更加重视外交转变，力图通过价值观和意识形态的渗透，来达到单靠武力不能实现的战略目标；二是实行这种“转型外交”的目的是改变对象国的政治结构，通过对那些被美国认定为“不民主”或“欠民主”但美国的军事力量又无法对之发挥有效作用的、对美国安全具有重要战略意义的新兴国家开展主动的外交工作，使其内部政治结构发生有利于美国的转变，从而为美国的地缘政治利益服务。这表明，“转型外交”也是服务于独霸世界这个美国国家安全战略总目标的一种途径。如果要对“转型外交”做一个界定的话，应该把它看做是现行国家安全战略在追求既定目标的途径上的调整，而不是战略目标本身的调整。

四　美国国家安全战略的演变对中国的含义

从布什政府上任迄今美国国家安全战略两大支柱——国防战略和外交战略的转型，我们可以清晰地看到一个正处于演变过程中的美国国家安全战略。这个演变以追求美国独霸世界为目标，不允许任何对手的挑战；以“国防转型”为肇端，试图打造一支能有效对付一切威胁的军事力量；在军事力量这一支柱难以单独奏效的情况下，以“转型外交”为补充，试图改造对象国的基本价值观与政治结构，扩大由美国控制的地缘战略版图。

在这个背景下，我们判断，不管美国国防部出现什么样的人事调整，美国的“国防转型”都将继续进行下去，美国仍将把追求具有绝对优势的军事力量作为既定的战略目标。与此同时，布什政府通过运用外交手段来改变那些不符合美国利益的国家的作法将进一步加强，在配合军事威慑方面将会起到更大的作用。中国作为一个正在崛起中的社会主义大国，美国国家安全战略的上述演变也必然对它构成严峻挑战。

就美国的“国防转型”而言，它虽然并非因中国而起，但中国在美国的国防战略中确实被赋予了极为重要的意义。2001年的《四年防务评估报告》不点名地道出美国对东亚地区可能出现潜在军事对手的担忧。而在2006年的《四年防务评估报告》中，中国不仅被明确列为“站在战略十字路口”的“新兴国家”，而且“在所有主要的崛起大国中，中国最有可能在军事上同美国竞争”。[17]从地区与全球地缘政治格局的角度来看，这意味着，随着美国“国防转型”的推进，中国将承受巨大的地缘战略压力，这种压力既来自于美国在军事方面远远超过中国的巨大优势，也来自于因把中国看做未来最主要的战略对手而使美国越来越重视亚太地区的军事战略部署。这种压力将在三个具体方面表现出来：一是美国针对中国进行保持既有绝对优势的军事部署；二是美国力图构建和加强针对中国的战略同盟关系；三是美国会不断强化对台湾问题的干预。如何有效应对这种压力，将是中国面临的重大战略课题。

就美国的“转型外交”而言，针对中国的含义更为明确。美国助理国务卿希尔在2006年3月8日的证词中就把“转型外交”与中国直接联系起来。他说，鉴于“转型外交”的宗旨是在国际体系中促进民主、良知和承担责任，因此没有任何努力比与中国接触更能产生潜在挑战或成效；我们能否顺利实现在东亚地区的长期战略构想，在很大程度上将取决于中国作为一个新兴的地区和世界大国在未来的发展方向；我们希望看到中国成为国际体系中一个负责任的利益相关者，并且正在为此努力。[18]赖斯在其“转型外交”演讲中，把汉语列为美国外交人员必须掌握的外语之一，其意义也在于此。可以看出，在美国的外交战略调整中，中国不可避免地成为美国的重点对象，中国也将因此而面临巨大压力。这个压力与来自“国防转型”的压力相比，其不同之处有两点：一是美国在“国防转型”中对中国的考虑主要在于防范，即防范中国未来对美国在战略上的挑战。而在“转型外交”中对中国的考虑更具有主动性，它以改变中国的行为、基本价值、意识形态和基本制度为目标。二是由于“转型外交”所使用的方式具有多样性、渗透性，既有政治压力，也有使用各种手段所进行的“和平演变”，它所带来的压力有时候并不容易被人们所认识。

最后需要指出的是，不管是“国防转型”还是“转型外交”，它们都只是美国追求国家安全战略目标的手段。但这个战略目标本身，即尽可能长久地维持美国在全球的单极霸权地位，却存在着天然的不合理性。它以“帝国”自居，把自己放在高于其他国家的地位，从而失去了对世界上其他国家的道义正当性。同时，美国也过高地估计了自己的力量，认为通过军事力量和外交手段便能完成这个使命。“转型外交”虽然是对“国防转型”的一种补充，看到了过于强调依靠军事力量无法完成自己的战略目标，从而开始强调外交手段的运用，但它在本质上仍然是美国追求单极霸权、追求“美国治下的世界”的战略行为。因此，美国这样的国家安全战略目标违背了世界上绝大多数国家希望建立一个更平等、更民主的国际新秩序的愿望，也违背了世界力量格局多极化的长远趋势，更无视全球化条件下世界各国特别是大国之间日益错综复杂的互动模式。这种违背时代潮流的战略可能在短期内会在一时一地取得某些成效，但从长远来看，它无法处理好与其他大国的关系、与关键国家的关系，以及突出的需要解决的问题，因而无法达到战略设计者所期望的目标，相反会加快美国自身能力的消耗与国际声誉的下降。从这个意义上来说，美国这样的战略难以持久。如果美国一意孤行，在短期内对中国的战略压力会加大，但只要中国能通过内政外交的及时调整去沉着应对，就有可能在中长期力量对比上出现有利于中国的局面。