尹保云：威权主义的历史意义
一、威权主义政体的特征与类型
“威权主义”（authoritarianism）被认为是20世纪最重要的政治学概念。中国知识界对这个词并不陌生。早在20世纪90年代，国内兴起了一阵讨论“新权威主义”的热潮。这次讨论主要是受到亨廷顿《变革社会中的政治秩序》一书的影响，一些学者用“新权威主义”这个提法来强调政治稳定、经济增长和社会秩序的重要。但这次讨论并没有在学术上充分展开，对威权主义政体的性质与特征、历史意义及其前途等都没有很好地探讨，而是停留于字面的理解，所以也没有留下多少东西。
西方学界在二战结束后就开始研究世界现代化进程中出现的“新政体”。汉娜·阿伦特1951年出版了《极权主义的起源》。上世纪60年代后研究者越来越多。布热津斯基、林茨等给“极权主义”和“威权主义”下了经典性的定义。极权主义的特点是：高度技术理性的统治权不受限制地被领导人个人操控，鼓动社会革命，热衷社会动员和控制，一元化的政治结构，单一的意识形态统治等等。现实例子如斯大林苏联和二战时期的德国与意大利。威权主义则是另一种政体。它的专制程度远比极权主义温和，政治结构不是一元化的，而是具有不充分的多元化，意识形态也不是单一的而是多种理念混合，不搞政治动员和群众运动等等。典型的例子是当时的西班牙和葡萄牙。这些属于经典性的研究，对后来的影响很大。
1960年代中期，巴西、阿根廷等拉美国家发生了右翼军人政变。这些军人打着发展经济的旗号推翻了“低效率”和“腐败”的文官政府而建立起军人政府。70年代，一些学者在布热津斯基、林茨的“威权主义”概念的基础上，对这些军人政权进行研究并提出了“官僚-威权主义”概念。奥唐尼尔在一篇文章中概括出这些军人政府的以经济增长为目标、强调理性化管理和经济规范化、压制工人运动、搞非政治化、经济上排斥劳工等特征。这些特征组成的分析模型被称为“官僚-威权主义理论”。
“官僚-威权主义”和“威权主义”基本是一个概念，指的均是一些搞现代化的发展型政权。被标上“威权主义”而加以研究的多数是军人政权，但也有少数文人政府，如1974年前葡萄牙的“文人独裁”，1981-2003年马来西亚的马哈蒂尔政府。无论是军人政权还是文职政府，作为“威权主义”，它的一个突出的特点是个人的高度集权，有一个能够左右局势的“强人”领袖。此外，它还具有一系列“新政权”的特征：在经济上它追求高增长的目标以及经济秩序的规范化；在政治上它是在宪政体制下活动的，不搞单一意识形态控制，具备多党竞争、选举、三权分立、言论自由、地方自治等民主的形式要素，走“专家治国”道路，建设法治秩序；在社会上它强调稳定，搞非政治化，反对动员民众和民众运动，采取严厉措施镇压罢工、罢课和游行示威活动，等等。这些“新政体”特点是识别一个政体是否属于“威权主义”以及它的“新”的程度的标准。
亨廷顿在1968年出版的《变革社会中的政治秩序》一书中曾讨论过军人政权。他没有使用“威权主义”概念，而是用“普力夺”（“执政官”）一词来称呼。他划分了“寡头普力夺”（流行于19世纪的拉美）、“激进普力夺”（1960年代兴起的拉美军人政权）、“群众普力夺”（韩国的朴正熙政权）三种类型，并认为“群众普力夺”是最先进的，临近民主的门槛。后来在上世纪90年代写的《第三波：20世纪后期民主化浪潮》一书中，亨廷顿使用了“威权主义”概念。但是，他给它下了一个与别人不同的定义：“‘威权主义’……指称所有不民主的体制。不民主政权或威权政权的具体类型指的是：一党体制、极权体制、个人独裁、军人政权以及类似的政权。”这个定义显然与经典的威权主义定义有很大区别。它把所有“不民主”的政体都划归“威权主义”，而不是仅仅指那些搞现代化的“新政体”。
国内知识界接受的就是亨廷顿的这个定义。它其实是一个很不严肃的定义，不仅把理论搞乱了，也把现实问题简单化了。亨廷顿把所有非民主政体称为“威权主义”，是为了强调“民主化”运动的重要，设计出“威权主义-民主化-民主化巩固”这样一条简单的发展路线。然而，世界的图像却是多样的。
在21世纪的今天，虽然极权主义政体基本消失，完全属于传统性的政体也很少见，但是尚没有转变为民主制度的政体还有很多类型，比如：1）中东地区很多虽不能称为政教合一但却宗教色彩浓厚的国家；2）非洲地区的一些部落氏族性政治结构的国家；3）脱苏联模式而没有进行民主改革的国家；4）以新加坡为代表的经典威权主义国家；5）以印度、泰国、印尼、马来西亚、菲律宾等为代表的“初步民主”国家，等等。在这些国家中，即使最落后的政体，也多少具备某些“新政体”的特征。但它们并不都能被称作威权主义。其中只有少数国家属于威权主义，有的在以往某个阶段经历过威权主义。作为经典威权主义政体，它具有特殊的经济发展和政治发展的意义，是不能简单地用“民主”与“不民主”来划分的。
二、经济发展的意义
目前流行的看法是把威权主义与经济增长联系在一起，认为威权主义的作用是维护社会稳定从而保证经济增长。这种认识虽不能说错误，却是不准确的和肤浅的。因为这种说法常常是在讲经济数字或物质层面的变化，而威权主义作为世界现代化进程中的“新政体”，它不仅追求经济数字的增长，更重要的是追求一种经济体制。
被视为经典威权主义政体的，大都是亲资本主义市场经济的政权。西班牙的佛朗哥政权是在二战前建立的。1939年前西班牙是左翼力量执政，左右翼的政治冲突发展为内战，右翼力量的领袖佛朗哥在内战中取胜。从此到1974年他去世，佛朗哥始终坚持一套亲资本主义、亲美的政策路线。葡萄牙与西班牙类似，它在20世纪20年代后期经历过一段时间的军人独裁，然后是从萨拉查（1933-1970年）到马尔塞罗·卡埃塔诺（1970-1974年）的文人执政，这两个大学教授出生的独裁总统都是亲资本主义的右翼。拉美国家在1930年代后进入“民众主义”色彩的宪政制度。民众主义政府一边兴办国有企业走“混合模式”道路，一边许诺社会福利和提高工资来讨好民众而获得选票，工人则通过罢工等运动不断提出新的工资要求。这种局面导致拉美地区进一步资本积累困难。1960年代中期以后出现的巴西、阿根廷、智利等军人政变是针对这种“民众主义”路线的。这些右翼军人政权上台之后，禁止工人罢工和学生游行，禁止左翼激进思想传播，大力推行促进资本主义发展的各种政策。韩国1961年上台的朴正熙政权也是同样。还有中国的台湾地区与新加坡的政府以及泰国的间歇性军人干政，都是站在亲资本主义市场经济的右翼立场。因为这个原因，这些政权经常被称为“保守的”或“右翼的”。
威权主义的这种“保守”倾向需要放在世界现代化进程中作历史的分析。资本主义作为现代社会的生产方式很难在一个国家成长起来。它受到旧的生产方式、社会结构和文化观念的抵制，因此，在成长初期它需要借助其他力量的保护或扫清道路。在西欧现代化的历史上，资本主义的早期发展曾经受到绝对王权和贵族的保护，后来又依靠威权主义政府的保护。英国的克伦威尔军事专制（1653-1658年）、法国的拿破仑政权（1799-1804年）、路易·波拿巴军事独裁政权（1852-1870），德国19世纪后期的俾斯麦政府，等等，这些出现在18世纪、19世纪的资产阶级独裁政权，与20世纪的威权主义有很大的相似性。尽管这些政权本身有浓厚的封建主义色彩，但其“新政体”的特点也十分突出，尤其是为资本主义经济的成长开辟道路、提供各种保护和支持。
二战结束后，经济落后国家除了自身存在的阻力外，还有国际上的两个不利因素。一是苏联模式的扩展及其影响范围的扩大，一是西欧国家进一步推行凯恩斯主义而转向福利制度。哈耶克在《资本主义与历史学家》一书中曾指出：50年代的英国已经没有资本主义和经济自由了。这样的国际背景再加上自身的障碍，落后国家要想发展资本主义的确十分困难。从二战结束到1981年“里根-撒切尔革命”开始，其间的几十年时间内，即便是资本主义阵营的经济落后国家，多数也都是在搞混合经济，企图把资本主义与苏联模式结合起来，对经济增长数字的重视远高于对经济体制的重视。亲资本主义的国家是很少见的。
被视作经典威权主义的各政体之间也在改革决心、执政能力和客观效果等方面存在差别。最坚定的要数韩国1961年上台的朴正熙政权和智利1973年上台的皮诺切特政权。朴正熙总统的政策是“国家扶植资本主义”，在短短十几年时间内从无到有地创造了一个私营大企业（“财阀”）群体，这在战后世界历史上绝无仅有。皮诺切特将军1973年政变时，智利同其他拉美国家面临的问题一样，即庞大的国有部门、早熟的福利制度以及习惯于这种制度的民众，他上台后坚决遵奉货币主义经济学，强制推行私有化，在十余年时间内把智利变成拉美地区最资本主义、最私有制的市场经济国家。
东亚“四小龙”中，除了香港外，韩国、台湾、新加坡在高增长时都是威权主义体制。“四小龙”1950年代在经济上远远落后于拉美地区的巴西、阿根廷的水平，但20年之后它们就反超了。主要原因是东亚“四小龙”依赖的是私营企业，在经济高增长过程中，或者培育起大型私营企业（如韩国），或者培育出中小私营企业（如台湾、新加坡、香港），这样，它们就有了自己的产业和产业阶级，从而获得了一定的技术创新力。拉美威权主义的情况则不一样。智利的皮诺切特将军用铁血手腕推动改革，把智利变成拉美地区的最透明、最规范的市场经济，从而由该地区的一个中不溜的国家一跃成为地区样板。原来的大国巴西、阿根廷则被它超越了。巴西、阿根廷1960-1970年代的威权主义并没有解决“民众主义”留下的各种问题，军人政权搞的经济“规范化”主要体现在对外开放，而在国企私有化、促进私营企业发展方面没有取得实质性进展。非但如此，这两个国家在威权主义时期国有企业的比重反而上升了。主要原因是政府决心不够、执政能力不强，在此期间各级官员和政府机构为了自身利益而找各种借口不断地搞政府投资。类似的情况还有马来西亚的马哈蒂尔总理，他虽然也是明显的“右翼”立场，但执政时期（1981-1993年）却走了另一条路线。为了削弱华人经济力量而提高马来人的地位，他采取兴办国有企业和“阿里巴巴”公司（要求安排马来人的华人私人公司）等做法，虽然带来一时的高增长却扭曲了市场秩序，结果在1998年遭受金融危机的沉重打击。
还有因其他原因而失败的例子。比如菲律宾的马科斯总统（1965-1981年执政）同样以重视经济增长和亲资本主义而引人注目。但是，他的国家管理是特殊主义的，理性化的程度很低，政治家族和经济家族混合一起，各项工业化政策均被少数权贵家族所利用，结果菲律宾成了官、商混淆一体的“密友资本主义”的典型。还有一种情况是威权主义时期过于短暂，没来得及奠定自由经济的基础。希腊就是这种情况。希腊二战结束后独立并建立了王权国家，1967年军人政变建立起威权主义政体，1974年军人政府就垮台了而转向民主，在经济上融入西欧发展福利制度的潮流。这样，希腊没有经历过经典资本主义的发展阶段，所以也就一直没有像样的产业阶级。这是它在21世纪的今天陷入深深债务危机的根源。
以上说明，作为“新政体”的威权主义，它的经济发展的意义主要在于追求规范的市场秩序，这包括经济的自由化（私营化）、法治化和透明化。韩国和智利是这样的成功者的代表，台湾地区、新加坡也不差。相比之下，巴西、阿根廷以及东南亚的威权主义，追求市场经济的力度不够，它们得到一时经济增长的成绩，却没有留下持续发展的基础。至于那些不能称为经典威权主义的众多经济落后国家，多数都只能勉强维持政治稳定，对社会的控制并没有与有效的经济改革相结合。有些也喊现代化和经济发展，但也只是重视经济数字的增长，而对体制问题不敏感甚至为了维护统治集团的利益而经常采取体制倒退政策。
三、政治发展的意义
威权主义在政治发展上的意义几乎被人们完全忽视了，一个很流行的说法“威权主义就是牺牲政治发展以求经济增长”对人们影响很大。其实，威权主义的政治发展意义同经济发展意义一样重要。
现代化是人类的革命性历史大转变，它要使原有的社会结构和价值体系解体而进行新的社会整合。只有在宪政民主制度的框架下，这一社会整合才能获得实质性的进展。威权主义的政治发展意义首先在于维持一个基本的宪政框架，从而使政治组织、精英和民众在一个有约束的环境下不断地得到民主的训练与改造。
各个威权主义政体产生的背景不同。有的国家是在建立宪政时就带着浓厚的威权主义色彩，比如1880年代的日本自由民权运动所建立的宪政；有的是在建立宪政制度时发生了政治分裂甚至内战而转向威权主义，比如中国大陆时期的蒋介石政权、葡萄牙1926开始的军事独裁政权、西班牙的佛朗哥政权等等，都是在早期宪政引起内乱、内战背景上产生的；有的是为了收拾不可控的社会动荡，比如韩国1961年上台的朴正熙政权；有的则是在民主制度已经比较成熟的情况下需要用强制力量来推动经济改革，20世纪60年代到70年代的巴西、阿根廷、智利等国均属于这类情况；也有的是在正常情况下出现了强人政治，比如马来西亚的马哈蒂尔政府，等等。虽然具体历史背景不同，但它的共同理由都是为了应对宪政框架下的危机和冲突，或者为了实施大力度的改革。一般的情况是，在初期经历过一段军政府时期，采取军法管制或戒严令。然后，军人领袖脱下军装通过选举形式而转变为文职政府，恢复宪政机制。宪法和法律会在汲取以往的混乱与失败的教训的基础上而略略有所改变，但仍然属于民主的宪法。三权分立、政党竞争（包括党内竞争）、公民投票、言论出版结社自由、地方自治等民主的形式要素都保留着，但是会遭到不同程度的限制。比如，采取措施（包括修改宪法以延长威权总统任期、动用行政资源拉选票等等），遏制反对党力量扩展，打击政治激进的反对派领袖，监视工会以及民众运动团体，对罢工、罢课等抗议活动进行限制甚至加以镇压，等等。
这样的行为经常被反对力量（反对党和民主运动团体）指责为“独裁”、“专制”甚或“法西斯主义”，美国等西方国家也经常站在反对的立场。然而，这在民主发展的早期阶段却是难以避免的。在民主的早期阶段，政党、社会组织、精英、民众等都不适应民主形式的要求，没有养成协商、妥协、依法解决问题的政治文化。政府、政党精英和各级官僚的很多行为招致社会不满，而另一方面，反对力量也有自己的问题，他们常常不愿意通过法律途径来解决问题而是求助于对抗方式，如不断地游行示威、罢工罢课甚至采取各种暴力反抗行动，等等。在社会矛盾比较集中的背景上，持续的反政府运动容易诱发激进主义崛起，或者导致内战而国家分裂，或者导致“下层革命”而走向极权主义。这样，现有的宪政框架也就随之倒塌了。这样的教训在20世纪世界史上是屡见不鲜的。它说明宪政制度在奠定之初需要一个强大的力量来保护，以免被内部的政治冲突所颠覆。这个力量就是威权主义。
除了保证基本的宪政框架不被颠覆外，威权主义还有具体的政治发展内容：
首先是政党体系的建设。初期的宪政政治体系的特点是政党派别杂多，政治精英一盘散沙，派性权力斗争主宰政治生活。威权主义一方面保留着宪政体制的政党竞争格局，一方面采取各种具体措施限制和规范政党活动。在经历威权主义之后，政党的数量一般都大大减少了，一盘散沙局面也大大改观。西班牙在1936年内战爆发前的“共和”时期，仅马克思主义政党就有一大堆，整个国家也分为无数的社会和文化板块。佛朗哥以严厉手段打击分裂主义，很多党派也随之消失了或联合了。韩国1950年代每届国会中都有十几个政党进入，还有大量的无党派议员。朴正熙时期禁止以无党派身份参选，大约1/3的议员名额按照政党得票率分配，这不仅在国会中消灭了无党派议员，也迅速地减少了政党数量并形成了两个大党的结构。威权领袖的集权倾向不能容忍军队和执政党的派性分裂，从而避免了执政党出现党官僚寡头制或元老寡头制的格局。同时，执政党积极推进制度化建设，不断提高执政党的组织性、纪律性以及人事安排的合理化、程序化及透明度，等等。执政党的这些变化时刻影响着在野党的发展，从而各个政党的组织水平不断提高。
其次是国家管理的理性化。威权主义是“专家治国论”的实践者，强调国家管理的法律化和决策的科学化。虽然威权领袖的地位十分突出，但整个国家的管理却不是“人治”，而是严格甚至有些刻板的“法治”。威权主义总是以先进国家为学习榜样，行政系统也模仿先进国家，因而保持较小的规模。韩国的国家机构有2院（经济企化院、统一院），16部，6处，一室（政务长官室）。1988年，“职业公务员”（政府正式雇员）246236人，其中地方职230789人，国家职15438人，约占全国人口的0.57%。葡萄牙、西班牙、台湾地区等等也基本是这个情况。拉美地区略有区别，因为它们在“民众主义”时期学习苏联而摸索“混合经济”道路，导致政府机构也跟着膨胀。尤其是阿根廷，曾经把扩大公务员队伍作为扩大就业的措施。在威权主义时期，它们也没有很好地解决这个问题。
其三是民主因素的不断发展。由于有基本的宪政框架存在，威权主义体制下民主的发展并没有停顿。现代民主是由分权制衡、政党竞争、选举投票、言论出版自由、地方自治、法律体系等形式要素所组成的形式系统，其中每个要素的进步都可以看作是民主的发展。威权主义在开始阶段比较专制，但以后逐渐扩充和完善民主的各个形式要素。韩国朴正熙在1963年脱下军装变为文职政府直到1972年，可以看作是很好的民主制度。1973年由于国际形势变化而推行“维新体制”又转向威权主义。但即便是这个“最独裁”的时期，也常有国会议员当面拍桌子斥责他。至于其他言论，除了禁止马列主义和讨论南北统一问题外，都是放开的。到了80年代全斗焕时期，马列主义也可以自由传播。台湾1949年到1987年7月15日是执行“戒严令”时期。但国民党一到台湾就在开始推进民主建设。1950年16个县、234个乡、78个镇实行自治。台湾在威权主义时期，民主选举的范围包括县市长和议会（参议会）、省议员以及增补“国大”代表。还有葡萄牙、西班牙以及拉美地区的威权主义，在其统治下民主的发展并没有停止。经过威权主义阶段，不仅政治体系中法理性因素得到增强，整个社会的秩序观念、法律观念、协商和妥协精神均有很大提高。这种政治文化上的进步也体现在威权领袖身上。经典威权主义的政体虽然不多，却涌现出不少杰出的政治领袖，如蒋经国、朴正熙以及葡萄牙的萨拉查，他们的廉洁、自律、勤勉、负责的人格榜样即使在西方民主国家也是难找的。
四、政治转型及启示
以上实际上已经说明，作为“新政体”的威权主义与民主制度之间并没有很大距离。它的政治转型是由“不充分民主”转向“充分民主”，只是一个水到渠成的步骤。
亨廷顿认为“民主化”可以从不同的基础上起步，这没有什么错。王权国家、政教合一国家、一党制国家、极权主义、威权主义等等，均可启动民主化。但应看到，由于起点不同，民主化的效果也是不一样的。在所谓“第三波世界民主化浪潮”中转型的国家，一些是威权主义国家，另一些是苏联东欧原社会主义阵营的国家。凡属威权主义的，如西班牙、葡萄牙、希腊、巴西、阿根廷、智利、墨西哥、菲律宾、韩国、台湾地区等等，它们的民主化转型都是很平稳的。尽管有些短暂的混乱，但很快得到稳定和巩固。相反，中东欧地区的苏联、南斯拉夫、罗马尼亚等原社会主义阵营的国家的民主化转型却经历了极大痛苦，它们或者发生内战，或者国家分裂。这一巨大的差别很大程度上是由原来的体制不同所造成的。苏东阵营的国家政治体制，虽然不同于传统政体而属于“新政体”，但由于它的经济制度和政治制度不是建立在自由与多元化的基础上，仅靠党与行政系统的集权来维持一体化团结，因此未能发育出现代性的整合机制。
苏东国家的解体给中国留下深刻的记忆。尽管中国政治改革迫在眉睫，但一直有很多人用苏东国家解体的教训来警告中国不能搞民主。这种看法是出于对威权主义及其历史意义的知识缺乏。苏东地区的政治转型引发国家解体有各自历史上及文化上的原因。如果说有什么“教训”的话，那就是它们没有经历一个有效的威权主义阶段。由于苏联模式的体制严重背离现代社会的原则，它很难直接过渡到民主制度。它的稳妥道路是先建立一个威权主义的体制，在一个有控制的宪政框架下获得经济和政治的发展，从而奠定一个水到渠成的民主化基础。
我国自改革开放以来，可以看作是从苏联模式向威权主义转变。对照前面指出的经典威权主义的特征，我们能够找到不少相似的东西。这说明我国在现代化上取得了实质性的进展。但同时也应看到，在经济上，我国国有企业占产值比重还高达48%。这说明经济改革的道路还很遥远。尤其是通过扩大投资、消耗资源而带来的经济高增长巩固了利益集团的力量，成为进一步改革的巨大阻力。在政治结构上与威权主义的区别更大。威权主义是在宪政体制下活动，而我国目前还没有建立起宪政制度。我国虽有人大（政协）、政府、司法这样的与宪政体制对应的机构，但并没有在宪法上赋予的分权制衡的意义；各级领导班子的组成也有选举和投票，但参与投票的范围很小，比如市一级领导的选举由四百多名县级、副县级干部参加投票，候选人还是由上面提名的，没有竞选和竞争。这样一些稀薄的因素构不成宪政框架的形态。我们目前是一个不规范的市场经济和一个苏联模式的政治框架的结合。这是一个畸形的体制，自然会导致各种奇怪现象和难以解决的问题，比如：收入分配的鸿沟在国有企业庞大而政府又不断地搞再分配的情况下反而不断扩大，官本位不是随着经济的发展而遭到削弱反倒日益强大，公务员队伍的学历不断提高而国家管理的理性化水平并无明显改善，如此等等。
如果抛弃这些年国内流行的不科学的、模糊不清的“新权威主义”概念，我们就会更清楚地认识目前的处境、问题和出路。我们目前的政体与经典威权主义的差距很大。准确地说，我国目前的政治体系是苏联模式的延续，在摆脱极权主义色彩的过程中，没有及时地发展到威权主义，没有踏上一个符合现代化规律的道路，从而陷入一个社会矛盾丛生而又不能摆脱的困境。
这也指出了中国的政治发展的道路和空间。民主化不是像亨廷顿所说的那样仅靠一次民主化运动就能完成，宪政体制也不是国内有些人所担忧的一匹脱缰野马。每一个国家（包括西方国家）的民主都是经历多次民主化改革而完成的。对于中国来说，建立宪政体制而向威权主义迈进就是重要的民主化。它的经济发展意义和政治发展意义将会有效地解决在目前令人头痛的很多问题。
（作者为北京大学马克思主义学院教授，原文载《炎黄春秋》2012年第5期）
