丁学良：中国政治改革的四个层次
11月8日，胡锦涛在十八大报告中重点提到“必须继续积极稳妥推进政治体制改革”，随之引来各种针对中国政治体制改革的解读。
传媒界和学术界一谈到中国的政治改革，就满肚子牢骚。部分原因是很多人把政治改革理解得过于笼统模糊。为了对中国的政治前景增加一些现实感，有必要先把“政治改革”概念搞清楚，然后再来分析和比较中国的政治变化在哪个层次上是退步了还是进步了。不然越说越悲观，只能跳楼作罢。
讨论中国的政治改革，至少要分为四个层次。第一个层次是政治理想，这是最高层次；第二个层次是政治制度；第三个层次是行政（administrative）体制；第四个层次是政治技巧。
过去的 35 年里，中国政治改革的四个层面情况非常不一致。从1977年到1989年夏，中国的领导阶层在政治理想这一层面上有过显著的文明开化，努力与世界主流拉近。但是自1989年夏秋直到目前的 23 年里，中国领导层在政治理想层面上都没有什么重要的进步。这并不是说中共党员里没有人向往更高的政治文明，这样的人不少，但不能成为主导。
政治改革的第二个层次事关政治制度的进步，核心内容是自下而上的政策输入（即普通公民有改变基本政策的常规渠道）和自下而上的权力制约（即普通公民有裁决政府大的人事安排及主要官员行为的实际力量）。中国自1989夏秋以后，在这个层次上也没有什么重要的进步，虽然也提出过几个模模糊糊的“施政为民”之类的口号。
政治改革的第三个层面是行政体制调整和施政改革，这方面倒是有不可忽视的变化，一些环节的进步也是显著的。比如，出于工业化和城镇化的需要，中国过去那些年里增加了“市政府”的权力和责任，最近以来又在试行“强县”的改革，因为很多地方的县政府的资源和权力太少，而责任太大，不得不把过去从县级政府手里拿走的实权归还一部分。
再比如在干部任命的问题上，以前并无所谓的信息公开。过去这些年来，在全国的很多地方任命官员之前都要公告，并听取基层的反馈意见。反馈未必都见效，但说明在程序上有所进步。还有，过去十几年来，发生了越来越多的“民告官”案例，虽然民胜者还是少数，但从维护公民个人权益角度看，这毕竟是进步。最近，有些省市也在推动政府信息公开，随着微博等社交媒体的发展，公民的知情权和政府的信息披露有了一定程度的推动，不断有大学生、律师、普通老百姓、NGO 组织，要求地方政府公开它们的预算、花费、官员收入等等。提出这类要求的人，大部分没有被和谐掉，尽管披露的信息可信度还不高。
又比如，眼下人们关注的政府系统内部职权的重新划分、政府各级机构的重新设置，即所谓的“大部委制”架构。如果施行，则会带来行政成本和效率的显著变化。总之，1989年夏秋以来，中共官方所说的“政治改革”其实指的是行政体制调整改革。虽然它们多半是局部的修修补补，不全面不完整，更非逐渐深入、指向要害部位，但总体来讲，还算是有所进步的。
第四个层次在1989年夏秋以来发生的变化最多，也最容易叫老百姓反感乃至怒火喷发，这个层次就是政治技巧。比如，某个官员和他所负责的部门犯了严重过失，引起极大民愤。于是上级党政部门就宣布解除该官员的职务，公众乃至境内外媒体都会为此举欢呼。其实，在这一层面上，如果执行到位、坚持到底，便会触及行政体制深层的改革乃至政治体制的改革。但是经过多年的观察人们发现，对这些官员的处罚大部分都停留在政治技巧的层次上。中共不希望看到，公众对个别官员和他所负责的部门的不满立刻演变为对执政党的不满，所以“杀鸡儆猴”，以暂时平息公众的怒火。但是过了一段时间，受处罚的官员被发现易地做官了，或者换了一个部门做官。对这样的忽悠，老百姓非常不满。
再比如，一些地方发生群体性事件，老百姓与负责维稳的警察部队及其附属队伍发生冲突，导致平民伤亡。官方很快宣布：伤害百姓的都不是公安系统的干警，而是编制外的城管人员，他们是“有关部门未经上级批准擅自雇佣的，现在已经被辞退”；这些人对老百姓使用暴力、强拆人家的房子，都跟当地政府没关系。大家细想想，到底是谁雇佣了这些编外人员，又给了他们实际的执法权？当然是地方政府和警察系统的主要负责人。地方政府把公众最痛恨的任务交给了这些代理人，一旦发生群体性事件，政府就拿这些编外人员做挡箭牌。显然，这种做法是在政治技巧上的“推陈出新”。
中国 23 年来在政治技巧这个层面发生的变化最多，对公民个人的财产权、基本人权的影响也最大。发生在这个层面上的很多变化都是出于搞“政治装饰”，目的是平息民愤，而结果往往是导致更深层的社会不稳。
中国政治改革的四个层面相辅相成，越高层面的改革越是直接影响改革的结果。由于1989年夏秋以来，中国领导层不愿意在第一和第二层面上实行改革，就只能在第三和第四层面上做些行政调整变动、政治技巧翻新。最高领导层这样做，主要是为着缓解最具爆炸性的官民矛盾。回顾 23 年来的中国国内局势并将其与前苏联及周边国家相比，中共领导层确实达到了一个大目标，那就是防止了政权的丧失——即政治革命的发生。与此同时，他们却日益面对着另外一种局势——大面积的政治溃败（political decay）的发生。这是他们越来越焦虑的大问题，也是普通民众越来越难以忍受的现状。
丁学良，香港科技大学社会科学部教授。
——纽约时报
