美国联邦政府历时最长停摆的来龙去脉

标题：美国联邦政府历时最长停摆的来龙去脉?

副标题：美国两党比较系列之一:政府角色定位的根本分歧

作者：海阔天空 * 2019/01/20 初稿，01/22修订稿

首发：https://new.qq.com/omn/20190123/20190123A073K1.html

摘要：笔者将在本文和各位读者讨论美国联邦政府的财政运作程序，回顾目前的联邦政府停摆的直接原因和历史背景，最后分析两党对于政府角色定位有不同的理念。

今天2019年1月22日是美国联邦政府进入部分停摆的第32天，这是美国历史上最长一次联邦政府停摆，而且至今没有解决的迹象。简单而言，联邦政府停摆是因为川普要求2019年度联邦财政预算包括57亿美元用于在美墨边境筑墙，但是民主党只同意拨款16亿美元用于加强美墨边境的安全控制。事实上，整个事件的来龙去脉并不是“简单而言”可以说清楚的，例如，16亿美元这个数额是谁先提出来的？为什么参议院以100-0通过的短期预算案还是不能避免政府关闭？美墨边境真的面临国家安全危机吗?请允许笔者和各位读者一起回顾一下。

美国联邦政府财政预算程序

首先有必要简单介绍美国联邦政府财政预算程序。如同笔者在《2018年中期选举系列【1】提到的，美国联邦财政年度是从每年10月1日到次年9月30日。例如，虽然川普在2017年1月20日上台，但是2017财政年度是从2016年10月1日开始到2017年9月30日截至，已经由奥巴马签署生效。因此，2018年财政年度是从2017年10月1日开始到2018年9月30日截止，这才是川普签署的第一个财政年度。

联邦年度预算的制定程序，一般首先由白宫预算办公室（Office of Management and Budget, OMB）制定预算草案，具体列出对各个部门的预算，提交给国会。众议院和参议院分别进行讨论，辩论，修改，然后投票通过，再交给总统签署。如果总统不满意，就需要两党三方进行谈判，达成一致后再投票通过。如果不能达成协议，联邦政府的一些部门就会因为没有经费而停摆。

川普的第一个联邦财政预算（2018）

筑墙起源于川普在2015-2016年竞选总统期间，无数次地在集会和其他场合誓言他上台之后就要立刻修筑“又高又强又漂亮的墙”【2】，而且根据《财富》杂志报道，川普至少有20次宣称由墨西哥来支付筑墙的费用【3】。

(图片截屏于Twitter)

川普上台之后实际情况如何呢？2017年5月23日，白宫预算办公室在向国会提交的2018年度联邦财政预算草案中，要求26亿美元用于加强边境安全，其中16亿美元用于筑墙【4】。

本来2018年度联邦财政预算应该在2017年10月1日之前国会通过总统签署的，但是一拖再拖了将近六个月，到2018年3月22日才在国会通过【5】，众议院256-167（共和党145民主党111支持，共和党90和民主党77反对），参议院（共和党24民主党41支持，共和党24民主党8反对，共和党3弃权），然后由川普签署生效。这个最终版本里就包括了川普要求的16亿美元筑墙费用。

有三点值得读者注意。首先，在2017年1月20日之后，共和党同时掌握了白宫、众议院和参议院，可谓一党独大，为什么连执政的最基本任务 – 制定联邦预算 - 都不能按时完成？其次，从两党投票结果可以看出，预算案最后在很大程度上是靠民主党的支持才得以通过，这就说明民主党愿意妥协合作。相比之下，没有一个共和党议员投票支持克林顿和奥巴马上任后的第一个财政预算。第三，是川普的白宫预算办公室提出16亿美元筑墙费用，不是57亿美元，这就是16亿美元的由来。最后，墨西哥支付筑墙费用的许诺是不是忽悠？各位自己心里有数。

川普的第二个联邦财政预算（2019）

2018年度联邦预算终于尘埃落定，又需要忙乎2019年度联邦预算了。白宫在2018年2月向国会提交了2019年度联邦预算草案【6】。笔者找到了160页长的白宫预算办公室的预算草案PDF版本，搜索“border wall”，很快就在第61页找到了国土安全部的预算总结，依然醒目地列明16亿美元筑墙费用。

2019年度联邦财政预算，同样没有在9月30日之前通过和签署，国会两院只好一再通过临时过渡预算（Continuing Resolution，CR）来维持联邦政府运作。2018年11月的中期选举，民主党在众议院翻盘40个席位，共和党在参议院增加了2个席位，共和党一党独大的局面将在2019年1月3日被改变。不过，川普还是有将近两个月的一党独大时间来通过他的2019年度预算。但是川普却一直心不在焉，没有催促共和党在国会赶快通过预算，倒是在推特上天天忙个不停。而共和党在国会，特别是那些惨败之后的共和党众议员们，则是事不关己的样子，连年仅48岁的众议院议长保罗·瑞恩（Paul Ryan）都早就宣布不干，准备卷铺盖回威斯康辛老家了。

2018年12月11日，川普和彭斯在白宫跟民主党议员佩罗西和舒墨会面，在媒体现场转播，全国众目睽睽之下，川普忽然要求50亿美元筑墙费用。佩罗西和舒墨回复，为什么不沿用2018年度16亿美元的预算呢，这是你川普自己先后两次提出，两党的大多数投票通过，川普你本人亲笔签署的数额？川普表示，他现在坚持要50亿美元筑墙了，不给就将联邦政府停摆，而且颇为自豪地宣称他很乐意承担政府停摆的责任，而且不会推卸责任给民主党。【7】

2018年12月19日晚上，共和党控制的参议院（51个共和党和49个民主党组成）以100-0全票通过了一个短期临时预算（CR）【8】，其中包括了16亿美元的筑墙费用。参议院这个CR预算方案只是保证了联邦政府的经费一直用到2019年2月8日，以便白宫和国会，两党可以继续谈判，达成妥协。在这次投票之前，副总统彭斯到参议院向多数党(共和党)领袖麦康纳尔口头传达，川普已经同意签署这个短期方案，而且白宫新闻发言人桑德斯在前一天12月18日的电视采访上也说，“我们有其他渠道获得50亿美元来筑墙的。“ 整个华盛顿都以为这次又是有惊无险了。

孰料次日（2018年12月20日）形势骤变。本该轮到众议院投票顺利通过这个短期方案，议员们就可以回家过圣诞节了。但是川普火急火燎召见共和党众议院议长瑞恩到白宫，原来川普在看到极右保守派人士如安·考特（Ann Coulter）【9】、拉什·林保（Rush Limbaugh）【10】和福克斯电视台几位评论员对他的强烈抨击之后，非常害怕丧失他的35%左右的票盘，因此变卦了。他强迫瑞恩在众议院通过（276-185）另外一个短期方案【11】，其中包括57亿美元筑墙费用。这个众议院的预算版本到了参议院，参议院多数党领袖麦康纳尔根本就没有让这个方案在参议院获得表决的机会。而且许多参议员都已经飞回家准备过圣诞节了。就这样，联邦政府于12月22日进入停摆状态，大约80万的联邦政府职员进入被停薪状态。【12】

2019年1月3日第116届新国会宣誓就职，佩罗西接任众议院议长，民主党开始掌控众议院，立刻以239-192投票【13】通过了参议院在2018年12月19日以100-0通过的版本。但是，麦康纳尔却至今一直拒绝将这个由他控制的参议院曾经全票通过的版本再次进行投票，再次陷入僵局。

川普在1月8日向全国民众发表电视演说，然后去南部边境巡视，试图争取民意支持他57亿美元的筑墙费用要求，但是没有任何效果。根据多个媒体报道，川普本人也觉得电视演说和边境巡视都是毫无疑义的浪费时间【14】。从1月3日到今天，民主党在众议院先后通过了各种预算方案，例如将联邦政府各个部门的2019预算分别投票通过，希望说服川普和控制参议院的共和党，让与筑墙没有半毛关系的毫无争议的部门预算通过，就可以立刻让绝大部分政府部门恢复正常运作，联邦职员重新可以拿到薪水。至于与筑墙有关联的国土安全部，民主党众议院通过了短期方案，希望立刻恢复运作，然后继续谈判如何加强完善边境安全。但是这些都被川普和麦康纳尔拒绝了。

@美墨边境真的面临国家安全危机吗?

如果美墨边境真的是如同川普所说的面临国家安全危机，那么为什么在2017年1月上台之后，川普和共和党拥有一党独大局面的情况下，只是提出要求16亿美元的筑墙要求，而且实际上没有修筑哪怕一英里的墙呢（见以下《纽约时报》的图片报道）？为什么等到民主党中期选举获胜了，却忽然提高价码到57亿美元?如果真的面临国家安全危机，正是最需要各个政府部门，特别是国土安全部，正常运作，为什么偏偏还要关闭政府部门呢？

（图片截屏于《纽约时报》2019/01/05）【15】

难怪安·考特在推特里对川普狂飙，“上台以来筑墙了吗？一点都没有。”

(图片截屏于Twitter)

值得注意的是，在2018年12月20日共和党控制的众议院以217-185通过57亿美元筑墙费用的时候，有8位共和党议员和所有民主党议员一起投了反对票。例如，密之根众议员Rep. Justin Amash (R-Mich.)指出筑墙是毫无意义的浪费。科罗拉多众议员Rep. Ken Buck (R-Colo.) 则认为以筑墙来要挟关闭政府是不对的，让联邦政府员工陷入如此困难状态是不对的。最值得注意的是德克萨斯州众议员Rep. Will Hurd (R-Texas)认为应该使用最新科技的智能墙（smart border wall）来加强边境防范措施，而不是一味坚持修筑实体墙。【16】

事实上，根据《华尔街日报》2017年4月21日的报道【17】，在西南部边境的所有国会议员中，无论是共和党还是民主党，没有一个支持川普提出筑墙费用14亿美元的预算要求。这些当地的民意代表应该是最有发言权的吧。

目前川普想方设法地对民主党施加压力，但是遇到了一个非常强劲的对手，佩罗西。她是美国历史第一位女性众议院议长，而且是第二次执掌众议院的权柄。川普现在试图将责任推卸到佩罗西身上，完全无视他自己在12月11日的白宫会谈中声称他非常自豪地承担政府关门的责任。另外，在2013年共和党胁迫奥巴马导致政府关闭的时候，川普在接受Fox&Friends采访时说，总统应该对政府关闭负责任【18】。

以上就是对这次联邦政府部分停摆的主要相关事件，按照时间顺序进行的简要回顾，是非曲直不言而喻。

从政府停摆看两党对政府角色定位的根本分歧

共和党在1994年的中期选举大胜之后，在通过1996财政年度预算的过程中，金里奇为首的共和党国会以降低联邦赤字为名，在预算方案中对有关教育、环境、公共健康、老年医疗（Medicare）、社安保障（Social Security）等项目进行大幅度削减，并威胁克林顿不签字就将联邦政府停摆。克林顿心想，里根-老布什的12年内每年都赤字高昂的时候你们一声不吭，导致前所未有的赤字和国债，而我主政两年就已经降低联邦赤字，我的预算也会继续降低赤字，GDP在复苏，就业在增长，失业率在下降，你们这帮人现在玩的是哪一出戏? 克林顿拒绝了金里奇的无理要求。反复谈判未果，通过预算的法定时限过了，联邦政府因此被迫关门两次总共27天（1995年11月14日-1995年11月19日，和1995年12月16日-1996年1月6日。这是二战之后第一次实质性联邦政府停摆，根据白宫预算办公室事后的分析报告，这两次27天的联邦政府被迫停摆导致14亿美元的额外开支。联邦政府停摆对普通民众影响最大，比如社保老年退休金发不出去，国家公园关闭等等。这次事件之后，盖洛普民意调查显示克林顿的民意满意率大幅度上升到当选之后的最高点，也奠定了克林顿在1996年获得连任的基础。【19，20】

到了2013年，仅仅控制众议院的共和党故伎重演，再次以削减联邦赤字为名，威胁奥巴马内阁和民主党控制的参议院，如果不取消实施奥巴马医疗改革法案（2010通过）的经费，就会迫使联邦政府停摆，而且拒绝提高国债上限，这样会导致美国无法按时支付国债利息，导致国家信用等级下降。奥巴马和民主党参议院拒绝了共和党这个要求，因为看透了同样的虚伪把戏：小布什的八年里共和党给富有阶层减税，将克林顿留下的盈余反转为赤字，留下更巨大的国债，现在却又说控制联邦赤字和国债非常重要，要以取消经费的方式推翻Obamacare。反复谈判未果，联邦政府于是在2013年10月1日-2013年10月17日被迫停摆。根据标普估算，这次停摆使得美国总体经济损失了240亿美元。而且CBS/《纽约时报》在停摆之前的民意调查显示，80%的公众不赞成以联邦政府停摆为要挟。CNN在联邦政府恢复之后的民意调查显示，同样80%的公众认为政府停摆对国家不利，50%责怪共和党，33%责怪奥巴马。【21，22】

1976年以来累计有10次联邦政府停摆。在克林顿之前先后发生五次联邦政府停摆，都在半天到两天之内解决，是非实质性的。目前的联邦政府停摆在美国历史上除了时间最长之外，至少在另外两个方面也是史无前例的。首先，从来没有在一党独大的情况下发生过联邦年度预算难产而导致政府停摆。

其次，以前都是在国会的共和党以削减财政赤字名义强迫民主党的总统内阁大幅度削减与普通民众密切相关的联邦社会计划（social programs），否则就迫使联邦政府停摆。二战之后，从艾森豪威尔到小布什，六位共和党总统一共36年主政之中，其中24年民主党控制了国会两院，另外4年民主党控制众议院，但是民主党从来没有以停摆联邦政府来要挟共和党总统接受单方面的联邦预算要求。【23】

这一次联邦政府停摆是历史上第一次共和党总统，要求给他一笔特别预算费用以完成他的一个忽悠性质的竞选口号，首先要挟控制国会两院的共和党，然后是要挟只控制众议院的民主党。

总结以上历史可以看到共和党，不论是在掌控国会还是在主政白宫，该党在正常民主议会程序不能达到他们政治诉求的时候，动辄就以关闭政府来要挟。而民主党认为任何分歧都应该通过正常的议会民主程序解决，保证联邦政府各个部门的正常运作关系到国家安全、经济繁荣和社会治安，所以从来不会想到以政府关闭来要挟达到党派诉求，更不会想到拿数十万联邦政府员工和他们家庭的生计作为政治筹码。关于两党在政治理念和执政纪录的比较，详情请见《2018中期选举系列之六和之七》。【24，25】

更重要的恐怕还有一个更深刻的党派区别，那就是对政府角色定位的根本分歧。自从里根的名言，“政府不是问题的答案，而是问题的所在”（“Government is the problem， not the solution“）之后，共和党及其保守派人士就对政府抱有一种近乎于敌视的态度。联邦政府关门，负责检测空气水源的环保署EPA，负责检测食品安全的食品药物署FDA，负责检查飞机场和航班安全的TSA，负责追查偷税漏税的国税局IRS，负责调查公权谋私里通外国的联邦调查局FBI，负责监管上市公司的SEC，负责给中小企业贷款的SBA，等等，这些政府机构的工作都会受到严重影响。而这样的结果，对哪些社会集团和阶层人士会有好处呢？而这些社会集团和阶层人士在每次大选中又是给与哪一个政党巨额政治献金呢？政府关闭的最终受害者，除了那80万的联邦政府员工及其家庭以外，是否还包括绝大部分的普通民众呢？

面对共和党国会的要挟，克林顿和奥巴马都坚持原则，没有退让。这次面对川普的要挟，且看久经政坛的佩罗西如何出奇制胜。

参考来源：

作者简介：1980 年代末移民美国，勤工俭学，MBA 毕业之后加入某跨国金融公司，先后在美国，英国，德国，中国，泰国等多国履职，游历超过 30 个国家。闲余时间喜好读书，关注时事，研习经济，政治，历史。自从 2010 年起，每年选举日在本选区的投票站工作为选民服务。

美国联邦政府历时最长停摆的来龙去脉

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