全是国安惹的祸（下）

以下为德雷兹纳教授关于美国国家安全文章的第二部分：

越多并不一定越好

国家安全议程上的问题越多，就越可能分散政策制定者对最重要的问题的关注。冷战让美国官员以一种简化的视角看待世界，使他们能够认清并处理外交政策中真正重要的东西。然而，近几届政府倾向于过度使用国家安全问题，视许多潜在威胁为国家安全问题，将其与最迫在眉睫的危险混为一谈。这样胡子眉毛一把抓，往往会因小失大，舍本逐末。

国家安全原则跟两大政党的政治观点有关。共和党人往往在对苏、俄、中等表现出更强硬的本能，优先考虑来自恶意行为者的威胁（下图 tutor2u/WIRED）；

民主党人则更可能认真对待气候变化或流行病等分散的威胁。于是，共和党保守派更加在意能源安全 - 众议院共和党人警告说，减少美国煤炭、石油和天然气的生产会破坏国家安全；民主党进步派则强调煤炭、石油和天然气的生产会是全球气候变暖（下图 AXIOS/The Atlantic）。因此每当权力从一个政党转移到另一个政党时，华盛顿的国家安全重点也会随之转移。国家安全优先事项也往往会扩大，而不仅仅是转移。例如，2002年《国家安全战略》发布时，乔治·W·布什政府非常重视克林顿政府“始终将贫困、流行病、生物和遗传危险以及环境恶化视为重大的国家安全威胁”，尽管布什政府彼时最关注的是恐怖主义与大规模杀伤性武器之间的关系。

川普政府的大国竞争在2017年《国家安全战略》中占据了中心位置。之后拜登政府的2022战略并没有回避将与中国大陆的竞争视为主要挑战，它明确指出，“中华人民共和国有意愿，而且越来越有能力重塑国际秩序，使全球竞争环境有利于中国”。但拜登政府认为对美国政府来说，处理气候变化或流行病至少与大国竞争同样重要，如果不是更重要的话。川普政府2018年解散了国家安全委员会的全球卫生、安全和生物防御局，因为川普“对疫情威胁的看法与该领域的许多专家不同”。结果2020年美国新冠肺炎疫情的爆发及死亡的人数给了他一记当头棒喝，也让2020年上任的拜登政府对流行病和气候变化的威胁丝毫不敢懈怠。当然，拜登政府继承了川普的对华政策。

旧的国家安全优先事项很少被抛弃的另一个原因是官僚政治。只要一个问题继续在战略文件中被归类为国家安全问题，政府机构就可以指望继续获得资金。如果将某一事项剔除国家安全名单会影响相关人员的核心任务、贬低他们的培训价值或减少拨款，该政府机构肯定会要将相关事项保留在国家安全名单中。此外，决策精英对未来形势的判断，也可以影响到政府对国家安全范围的决策。当精英们认为地缘政治发展正朝着有利于美国的方向发展时，政府官员就会放宽国家安全尺度。如20世纪90年代，美国官员相信自由国际秩序将诱使俄罗斯和中国大陆变得更像美国，从而消除它们所构成的国家安全威胁。于是美国直到2010年代都对这两个国家保持战略耐心（下图 CARNEGIE/nsarchive2/ChineseEmbassy2US/SUNNYLANDS）。

然而，当政策制定者认为未来对美国不利时，他们倾向于放大任何潜在的国家安全威胁。现在美国政府官员眼中，各国竞相设置贸易和移民壁垒，同时限制公民自由。许多国家的民主制度正处于严重的衰退之中，民粹主义和威权主义领导人认为他们的治理模式更优越。这些趋势都不利于美国的国家安全，国内分歧加剧了公众对这些威胁的担忧。由于官员们将任何事情都视为生存威胁，安全成为一个全面问题。目前，民意调查和精英阶层的言论都表明，人们对美国未来的实力深感悲观。鉴于当前的地缘政治形势，突然之间，每个问题都被视为可能加速国家实力进一步衰落的临界点。

理性看待威胁

随着新问题持续进入国家安全范畴，不断增加的威胁实际上淡化了国家安全的概念。历届政府都有自己的《国家安全战略》报告，这些年度报告中指出的多数国家安全问题都确实存在，如俄罗斯和中国大陆这两个价值观与美国截然不同的大国（下图 THE Sun/The Economist），流行病和气候变化对美国人的生活方式威胁，以及人工智能等新技术很可能在未来几年对国家安全构成重大威胁。

但是，如果国家安全挑战不能轻易降低或消除，至少应该更好地对其进行分类，更好地组织这个不断增长的国安清单，以便能根据威胁大小和紧迫程度分出需要处理解决的轻重缓急。如恐怖主义和俄罗斯复仇主义，构成了迫在眉睫的风险（下图 Wilson Center/EXPRESS）。又如人工智能和中国大陆崛起，则是中期问题。还有一些因素，例如气候变化，则可以从长计议。对特定威胁的预期时间越明确，政策制定者就越容易合理分配资源。这意味着一些资源从重要但长期的威胁中转移出去，优先解决当务之急，执政政府也可据此向选民报告取得的成绩。

处理国家安全问题时还有主动措施、防御性反应或两者兼而有之的区别。如可能引起大流行的新病毒在出现之前无法解决，一旦出现就很难控制，因此需要采取预防性措施。另一方面，挫败恐怖分子团伙可能需要采取秘密行动或动用特种部队等进攻性措施。应对中国大陆日益增强的经济和军事实力需要采取一系列进攻和防御性措施，在帮助美国赢得竞争的同时，不会不必要地加剧紧张局势，导致武装冲突。

自1950年代朝鲜战争以来，国家安全的定义几乎被扩大到面目全非。新技术使外部力量威胁美国的载体成倍增加。此外，由于安全问题需要更多的人员和预算，涉及的官员企业家专业人士有强烈的愿望和现实利益要把自己的业务与国家安全问题挂钩。9/11、COVID-19大流行、哈马斯2023年10月7日对以色列的袭击等在不断向纳税人证明，尽管国安范围不断扩大，占用的资源越来越多，这个世界的黑天鹅和灰犀牛事件仍然让美国人防不胜防。

2024年大选中两党候选人应该明确他们认为哪些国家安全问题更为紧迫，哪些问题可以暂时搁置，哪些问题需要积极应对，哪些问题需要更好的准备。普通美国人可能永远不会完全同意什么是国家安全问题，什么不是。但一个让政策制定者就如何表达不同意见达成一致的程序将有助于改善国家安全讨论 -- 理想情况下，也有助于改善国家安全，和合理的分配有限的政府资源。

* 本文作者丹尼尔·W·德雷兹纳（Daneil W. Drezner）现为塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院（Fletcher School of Law and Diplomacy at Tufts University）国际政治杰出教授。

参考资料

Drezner, D. W. (2024). How everything became national security. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-everything-became-national-security-drezner