川普经济与中国模式

2月初，当川普总统乘坐空军一号飞过他最近重新命名为美国湾的水域时，他宣布将对所有进口钢铁和铝征收关税（下图 AP）。两周后，他发布了一份总统备忘录，列出了审查中国公司在美国投资和美国公司在中国投资的新指南。他的2.0班子执政伊始，川普即强调将制造业带回国内的重要性，告诫企业他们应该在美国制造产品。Wait a minute，稍安勿躁，关税和保护主义、投资限制、推动本国制造业，这不就是中国大陆多年以来一直奉行的政策吗？如今华盛顿突然开始推行类似的的经济政策 - 川普总统要实行美国特色的中国政策？

25年前克林顿政府同意中国大陆加入世界贸易组织让北京融入世界经济时，美国对华接触战略的前提是，将中国纳入全球规则体系，让中国变得更像美国。几十年来，华盛顿一直在告诫北京避免保护主义、消除外国投资壁垒、规范补贴和产业政策的使用。世界也确实看到了美中间出现的相当程度的融合，只是这种方式融合与美国政策制定者的预测大相径庭。中国非但没有变得像美国希望的那样，反倒是美国表现得更像中国了，至少在涉及经济和科技政策是如此。的确，华盛顿打造了二战后国际开放、自由的规则秩序，但中国似乎定义了这一国际秩序的新阶段：保护主义、补贴、限制外国投资和民族产业政策。美国要重申其领导地位以维护其建立的基于规则的国际体系吗？不，这儿的关键是中国的国家资本主义现在已经主导着国际经济秩序了。至少，这似乎是美国外交关系委员会主席弗罗曼在他《China Has Already Remade the International System》一文得出的结论。按弗罗曼的说法，华盛顿（川普）颁布执行的政策表明，美国实际上已经生活在北京的世界里。合着川普他是要”Make China geat again”？以下为弗罗曼文章的主要内容。

中国超常发展

20世纪90年代和本世纪初，中国的经济自由化势不可挡。邓小平领导下的中国在20世纪70年代末开始实施经济自由化，并在此基础上向外资开放了市场。随后，江泽民主席和朱镕基总理领导中国走上了一条非凡但痛苦的经济改革之路。他们重组国有企业，解雇数千万员工，为私营部门创造更多活动空间，允许企业根据市场情况调整价格，并推动中国加入世界贸易组织。西方许多人甚至认为，经济自由化将导致中国的政治自由化，资本主义社会将随着时间的推移变得更加民主。事实证明，中国领导人从未认真考虑过政治改革，即便中国取得了令人印象深刻的经济进步 - 中国的国内生产总值从1989年的3477.7亿美元增长到2023年的17.79万亿美元。人们希望中国融入基于规则的贸易体系，从而带来一个更加和平、更加繁荣的世界。全球化确实使十多亿人摆脱了贫困，但工业化国家的一些工人和社区最终为他国的崛起作嫁衣裳。（下图 ASIA SOCIETY）

随后，胡锦涛主席和习近平主席先后接班执政。这两任北京领导人治下的中国经济轨迹，并非如西方最初预期的那样直线发展。这时的中国更倾向于国家干预经济，旨在通过大量补贴在战略领域打造“国家冠军”。换句话说，政府扩大了其作用，而不是进一步追求市场自由化。与此同时，大量廉价的中国进口产品加速了美国去工业化趋势 – 其速度之快完全出乎美国为首的西方国家预料之外。中国由此成为世界制造业基地，在本世纪头十年超越了日本和德国这两个制造业巨头。根据世界银行的数据，2004年，中国占世界制造业增加值的9%，到2023年，这一比例大幅跃升至29%。

学北京搞产业的做法

在中国大陆经济突飞猛进的同时，华盛顿敦促北京履行改革议程，要求中国开放市场，不对美国出口产品征收高额关税和其他壁垒。华盛顿主张允许美国公司在中国投资，而不是被排除在某些行业之外，也不被强迫与中国当地公司建立合资企业并向其转让美国技术。华盛顿要求中国政府停止补贴商品的生产和出口，因为这扭曲了全球市场。但这些抱怨基本上被忽视了。2009年，奥巴马政府牵头努力终止世界贸易组织下的多哈回合多边贸易谈判。它这样做很大程度上是要避免根据WTO规则将中国永久定为“发展中国家”。有了“发展中国家”的身份，中国就可以享受“特殊和差别待遇”，不会在市场准入、知识产权保护和其他问题上承担与美国和其他工业化国家同等程度的义务和纪律。当时，华盛顿的贸易谈判立场面临几乎普遍的批评。但是，如果不解决中国国家身份问题，其经济做法将严重扰乱全球贸易体系。

也正是基于同样的担忧奥巴马政府开始推行跨太平洋伙伴关系协定（TPP）这项由12个环太平洋国家谈判达成的高标准贸易协定。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）旨在为亚太地区国家提供一个有吸引力的贸易替代方案，以取代中国运营管理模式。TPP汇集了一群不同的国家，制定强有力的劳工和环境保护措施，限制补贴的使用，对国有企业施加纪律，并解决包括知识产权保护在内的各种特殊的问题（下图 FASH455）。然而，到2015年TPP谈判完成时，美国因国内政治原因而退出了该协定。

2009年至2017年，弗罗曼先是担任国际经济事务副国家安全顾问，然后担任美国贸易代表期间，曾不断警告要求北京改变其掠夺性经济政策，否则促成中国成功的良好国际环境将不复存在。然而，中国基本维持了其行动方针。非但如此，北京还在此基础上变本加厉。2012年习近平上台后，他领导下的中国致力于主导关键技术，扩大生产直至产能过剩，并走上出口导向型增长的道路。如今，中国的出口量增长速度是全球贸易的三倍：有望生产出全球三分之二的汽车需求；中国生产了全球一半以上的钢铁、铝和船舶。北京这种掠夺式的增长方式最终引起了一直充当双边关系压舱石的美国企业的反感，因为这些美企认为自己的知识产权被窃取或被强制许可，他们进入中国的市场受到严重限制或延迟，而中国对国内企业的补贴和优惠也蚕食了美企的机会。两党政客和美国公众对中国的立场都变得强硬起来。欧洲和主要新兴经济体也随之对北京的政策产生了敌意。简而言之，对华良好的国际环境消失了。

由于未能说服北京改变其掠夺性的经济政策或建立制衡中国的替代贸易集团，华盛顿因此只剩下唯一选择：美国必须变得更像中国。几十年来，美国一直指责中国对美国出口征收高额关税和其他限制，现在华盛顿设置像北京那样的关税壁垒。有经济学家计算，川普1.0政府征收自中国进口商品的平均关税从3%提高到19%。拜登总统维持了这些关税，并对其他中国产品加征关税，包括个人防护设备、电动汽车、电池和钢铁，略微提高了从中国进口的平均关税。川普2.0上任不到两个月，就对所有从中国进口的美国产品征收了20%的额外关税 - 比川普1.0政府和拜登政府对中国进口商品征收的关税总和还要高。

同样，美国也改变了投资和补贴的做法，从过去反对对大多数双边投资流动设置壁垒，改变为现在严格限制中国对美投资和美国对中国某些敏感领域的投资。荣鼎咨询公司 (Rhodium Group) 的数据显示，中国对美年度投资从2016年的460亿美元暴跌至2022年的不到50亿美元。过去华盛顿敦促北京放弃补贴和产业政策，而美国拜登政府期间则对产业政策乐此不疲 - 在2021年《基础设施投资和就业法案》、2022年《芯片和科学法案》和2022年《通胀削减法案》上投入了至少1.6万亿美元。

打不赢就加入

更进一步地借鉴中国的做法可能意味着采用北京工具箱中的一个关键工具：要求在海外投资的中国企业与当地企业建立合资公司并进行技术转让（下图 Linkedin）。这种策略不仅可以增强美国的工业竞争力，还可以增强其他受到中国产能过剩影响的国家的工业竞争力，包括许多欧洲国家。以清洁能源行业为例。中国的电动汽车制造商创新速度更快，生产高质量汽车的成本远低于美国公司；一些中国汽车的价格比美国同类汽车低50%，中国占全球电动汽车销量的近60%。中国的电池生产商、太阳能电池板制造商和清洁能源设备公司也拥有类似的优势。

在美国，中国的电动汽车市场份额几乎为零。目前的关税和其他限制可能会阻止未来任何中国电动汽车的涌入。与此同时，欧洲汽车制造商，尤其是依赖于中国市场的德国汽车制造商，正在中国市场上受到中国国内优惠政策和国内企业竞争力的挤压。最近，中国也开始进军欧洲市场。中国电动汽车在欧洲市场的份额从2019年1月的几乎为零增长到2024年6月的11%以上。继美国之后，欧洲去年年底对中国制造的电动汽车征收关税。这减缓了中国市场份额的增长。但仅仅阻止进口增长可能无法解决欧洲汽车业的问题。为了维持就业和制造能力，欧洲似乎对中国投资欧洲电动汽车生产持开放态度。（相比之下，目前尚不清楚川普是否会欢迎此类投资，还是会继续禁止中国电动汽车进入美国市场。）如果欧洲不想成为中国电动汽车最终组装的目的地，它可能不得不借鉴北京的策略，要求中国公司与欧洲公司建立合资企业，并要求中国公司向欧洲当地公司转让技术和专业知识。

如何超越中国

美国能否凭借自己的策略战胜中国，尚待观察。但需要注意的是，北京似乎拥有近乎无限的能力来调动资本并操纵贸易和投资政策来实现其长期目标。与此同时，《降低通胀法案》提供的补贴也可能面临政治挑战。共和党议员对拜登政府通过的《降低通胀法案》和《芯片和科学法案》不太友善，也就是说以《降低通胀法案》和《芯片和科学法案》方式融资提振美国产业多半是只此一次，下不为例。事实上，尽管川普想要提振美国半导体产业，但他也呼吁废除为半导体制造提供补贴的《芯片和科学法案》。

那么，拜登政府的产业政策在几个关键领域之外获得了足够的回报吗？人们对其成效是见仁见智。一方面，对制造业的投资激增，的确是美国工业产能扩大了（下图 MARCUM LLP/Bloomberg）。但正如经济学家富尔曼（Jason Furman）今年早些时候在《外交事务》发文指出的那样，“几十年来，制造业从业人员的比例一直在下降，而且没有回升，国内工业生产总体停滞不前 - 部分原因是拜登监督下的财政扩张导致成本上升、美元走强和利率上升，所有这些都给制造业带来了阻力，因为制造业没有从他倡导的立法中获得任何特殊补贴。”无论政府应否投资补贴，有一点是明确的：即使是在拜登政府补贴的半导体和绿色能源等行业，重新获得全球领导地位的道路也是漫长而不确定的。

美国可能和其他国家一样玩保护主义游戏，但很快，通货膨胀、生活成本上升以及受其他国家报复影响的行业或部门的失业将开始产生影响。川普似乎认为，关税壁垒以及随时可能生效的加征关税的不确定性，使企业有强大的动力将生产设在美国 – 这样他们就可以确保自己的产品不会被征收（高额）关税了。但是，那些考虑在美国进行必要资本投资以刺激工业生产的公司，更注重寻找政策环境的可预测性，而非朝令夕改的关税政策。大多数公司可能会决定静观其变地让子弹飞一会儿，直到哪些关税将生效、针对谁、持续多长时间变得更加明朗。

回溯历史，关税推动美国生产和制造业就业扩大的记录远非明确。以川普2018年对中国进口产品征收的关税为例。美联储研究人员Aaron Flaaen和Justin Pierce在2024年发表的一篇论文中指出，“自2018年初以来实施的关税上调与美国制造业就业相对减少和生产者价格相对上涨有关。就制造业就业而言，投入成本上升和报复性关税是造成这种负相关关系的原因，这些渠道的贡献远远抵消了进口保护带来的微小积极影响。”一些研究表明，关税直接导致下游制造业就业岗位流失75,000个，更不用说报复性关税造成的额外损失了。经济专家本恩·斯蒂尔和伊丽莎白·哈丁也发现， 2018年3月川普对钢铁进口征收25%的关税，反使美国钢铁行业的生产率大幅下降。自2017年以来，美国钢铁行业的每小时产量下降了32%。川普将生产转移回美国的做法或许会取得成效，但要做到这一点，美国政府必须允许外国公司真正进行此类投资。可政治现实不允许美国政府这样做 - 拜登和川普均反对日本新日铁公司收购美国钢铁公司，美国政策制定者仍在争论沙特阿拉伯公共投资基金是否可以收购（高尔夫）美巡赛的控股权。要知道美巡赛远非关键行业，它仅负责组织美国高尔夫锦标赛。

长期以来尊为资本主义楷模的美国，以及其他国家为什么会群起效仿中国呢？因为很大程度上中国以一种出人意料的方式取得了成功 - 她的2025计划基本实现，包括前面提到的电动汽车、清洁技术，以及在AI人工智能等各方面。而其成功模式迥异于美式资本主义的自由化经济政策，而是来自国家对市场的干预。那么，美国能否在中国的竞技场上与以中国的方式与中国竞争（取胜）呢？这其实并不重要。这儿的关键是：美国现在基本上按照北京的标准运作，其新经济模式以保护主义、限制外国投资、补贴和产业政策为特征 - 本质上是民族主义的国家资本主义。在关于谁来定义道路规则的战争中，战斗至少目前已经结束 - 中国赢了。

* 迈克尔·B·G·弗罗曼（Michael B. G. Froman）现为美国外交关系委员会主席。他在奥巴马2.0政府（2013年至2017年）中担任美国贸易代表，并在奥巴马1.0政府（2009年至2013年）中担任国际经济事务副国家安全顾问。

参考资料

Froman, M. B. G. (2025). China Has Already Remade the International System. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/china/economics-china-international-system-tariffs-michael-froman