一党专政的中国，开始几乎没有法律、靠政策管制，到了建立法律、逐步取代政策的时候，必然经过目前这样一个：政策与法律并存的双轨期。由于法律的主要功能之一是维护党的利益，所以，出现与政策看不出明显区别的现象。比如，法律有定义比较明确、全民适用、接受检查等特点；而政策则为权宜之计、故意弄得概念模糊、语义不明，以便相机行事。
一建国，毛泽东就宣布：“领导我们事业的核心力量是中国共产党，指导我们思想的理论基础是马克斯列宁主义。”当然，主要是“毛泽东思想”。这类的话进入过宪法。所以，“宪法”也者，不过是“党章”的“补充文件”，并非“国法”。翻开现行宪法，未见赋予共产党法律地位，天然地凌驾在国家之上。“根本法”如此，其它法规订得像政策一样，不是必然趋势、顺理成章吗。
建国伊始、千头万绪，需要时间摸索和积累执政经验。先立几部做样子的法律，以免束缚手脚，先用政策管理，也还说得过去。政策不仅模糊，而且灵活，列宁同志说：具体问题具体分析是马克思主义活的灵魂。个案分析当然也就个案处理了。有“法”管着就不行，惟有“政策”有此灵活性。惯享政策之便的政党和党员主持立法，能不带有明显和政策痕迹？
1949年至今，中国的宪法几经修订。从法律徒具其名、人大是橡皮图章，到目前党开始借用法律的名义，已是不小的进步了：法律渐进、政策稍退。过去只有红头文件哦。现在，党把需求揉合在法律词句之中。不止是统治手法的花样，也反映了统驭力度的弱化。
苏共最强盛的时候，斯大林肆意清洗，全民噤若寒蝉；经过赫鲁晓夫的“非斯大林化”和“解冻”，削弱了铁腕和极权的社会基础。到了勃列日涅夫，“古拉格群岛”逐渐为“精神病院”替代。虽然还是关押政治犯，名义之变，说明政治在退步，不然何必多此一举。那时的苏联也有经历了类似过程：虽然政治色彩浓厚，毕竟法律开始出现；先与政策并行，最终取代党的意愿，实现苏共倒台。
回顾文革时期前后，执行“杀、关、管”并无一定之规。同样因言获罪，运气好时，单位开会批斗一番，算“宽大处理”；抓到牢里关几年，是罪有应得；碰上“严打”，就拉出去毙了。一切根据形势需要而定。时代不同，中共为所欲为的日子一去不复返了。但是，维权与异见分子，人还在，心不死。“死法律”如何能管“活思想”？惩罚“思想犯”若是需要凑条件、等审批，岂不误事？只能归入刑法，授予特权、便宜行事。
平心而论，修订法律能讨论、许质疑，已经是进步了。社会转型，法制与政策彼消此长。大方向是“国进党退”，然而，建设偌大的法制社会哪能一蹴而就？
