新中国的第一个国家议事规则
了解全国人大历史的人知道,1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京(当时称北平)召开。这是中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨等各方面代表人物共同协商建立新中国、建立新政权的会议。这么一个“写在人类的历史上”的重要会议怎么个开法?怎样才能确保会议有秩序地进行,确保每位代表的民主权利,确保会议产生的中华人民共和国中央人民政府是代表全国人民的政府并得到国际社会的承认?
中国共产党和中国人民是有智慧的。为了开好这次会议,制定了《中国人民政治协商会议第一届全体会议议事规则》,确定了议事规矩,这样就使得代表议事、会议运行有章可循,有法可依。
这个议事规则规定,
全体会议由主席团常务委员会主持,有全体代表二分之一以上出席始得宣布开会,
通过议案须有出席会议二分之一以上代表赞成,赞成与反对人数相同时,由主席决定；
代表有表决权,候补代表有发言权无表决权；
议案除由政协筹备会提出外,有代表三人连署也可以提出。
议事规则还对表决方式和代表发言的次数与时间限制等问题作了规定。
在今天看来,这个议事规则也还是比较完备的。
中国人民政治协商会议第一届全体会议设有主席团和秘书长,会议期间的每次全体会议由执行主席(每次5人)轮流主持,会议的议程有听取政协组织法、政府组织法、共同纲领起草经过的报告等和表决通过各项议案、人选,安排了大会发言,还有分组讨论。会议设有提案审查委员会。
这次会议的议事规则以及会议日程的安排、会议工作机构的设立等实际运作, 为全国人大会议制度的建立提供了极其宝贵的经验。
全国人大会议制度的初步建立
全国人大成立之初10余年的会议制度是由1954年宪法和1954年全国人大组织法的相关规定以及在这期间历次会议形成的一些惯例构成的。
1954年9月15日,第一届全国人大第一次会议在北京隆重开幕。这次会议的召开标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议制定的宪法和全国人大组织法对召开全国人大会议的有关问题作了原则规定。经过从1954年一届一次会议开始,到1964年三届一次会议(这是“文化大革命”前召开的最后一次会议)的实际运作,全国人大会议制度初步建立。
第一,基本做到每年举行一次会议。全国人大会议在一年中何时召开,是由全国人大常委会决定的。这一时期,全国人大常委会作出的召开会议的决定,对会议的议程有时提出建议,有时不提出建议。从1954年至1964年的11年间全国人大召开了10次会议(1961年没有召开会议),基本符合宪法关于全国人大会议每年举行一次的规定。但每次会议开幕的时间不确定,早的在2月份,晚的在12月份,并且在1957年后有4次会议(一届四次、二届一次、二届三次、二届四次)召开的时间确定后又更改延期,其中,1962年二届三次会议经过3次延期才召开,也就是这一次次延期,1961年没有召开会议；会期(包括预备会议)长短悬殊,长的26天,短的12天；前7次会议公开举行,后3次会议秘密举行(“文化大革命”期间召开的惟一的一次会议——1975年四届一次会议也是秘密举行的)。这些既反映了当时国家政治生活的状况,反映了1957年下半年以后人大工作受到损害,也说明全国人大建立之初10余年的会议制度还处在探索建立阶段。
第二,形成了预备会议制度。一届一次会议、二次会议不召开预备会议,从1956年一届三次会议开始,每次正式会议举行前都召开预备会议,这一作法延续了下来。但这一时期的预备会议会期长短不一,长的7天,短的1天,预备会议的议程也不固定。从1959年二届一次会议开始,在预备会议上选举大会主席团和秘书长(1975年四届一次会议主席团和秘书长由正式会议选举产生)、通过会议议程。这一作法也延续了下来。
第三,设主席团并明确规定主席团会议和主席团的主要任务。设主席团是苏联的作法,1918年的苏俄宪法和1924年、1936年的苏联宪法对此都有专门规定。
全国人大每次会议主席团第一次会议是为召开全国人大会议作准备的,它有两项主要任务,一是互推主席团常务主席若干人,负责召集并主持主席团会议。二是决定大会副秘书长。
1964年12月30日,三届一次会议主席团第二次会议通过该次大会的《无记名投票办法》,规定大会的选举事项采取无记名投票方式作出决定。而在1954年9月一届一次会议时,当次会议的《无记名方式投票办法》是由大会全体会议而不是由主席团会议通过的。
主席团的重要任务是主持全国人大会议,具体由主席团执行主席实施。每次全体会议执行主席的人数不同,少的6人,多的41人(分在两个会场)。1960年二届二次会议开幕、闭幕会议的执行主席,由委员长、副委员长担任。
主席团的另外一项任务是提出国家领导机构人选名单。在1954年9月一届一次会议时,考虑到国家主席、副主席,全国人大常委会组成人员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选有很大一部分是主席团成员,主席团自己提出不大好,决定这些人选由代表提出(1954年全国人大组织法规定上述人选由代表联合提出或单独提出)。在1959年4月二届一次会议时,国家机构领导人员的人选,是主席团成员和各代表组组长、副组长举行联席会议,根据各代表组讨论的结果提出的。
第四,安排大会发言。一届一次会议时在全体会议上发言的164人；一届二次147人；一届三次163人发言,1人提交书面发言；一届四次408人；一届五次294人；二届一次455人(包括人大代表和政协委员)；二届二次514人；二届三次164人。二届一次、二次会议曾分两个会场同时进行大会讨论发言。
第五,表决方式还不固定。一届一次会议通过宪法,选举和决定国家机构领导人员,都采用了无记名投票的方式。三届一次会议选举和决定国家机构领导人员也采用的是无记名投票方式。而在1975年四届一次会议上,修改宪法和通过政府工作报告采用的是举手表决方式,选举人大常委会组成人员采用的是无记名投票方式。表决其他事项多是采用举手表决方式。
一届一次会议致有开幕词。据有关书籍记载,这是毛泽东采纳了张治中的建议。
全国人大会议制度走向规范，，，，，
