蔡英文推动参与联合国，其关注的重点在于通过此过程，挑起台湾民众对大陆的厌恶情绪和政治对立。
中评社╱题：试析台湾参与联合国的不可能性 作者：王英津（北京），中国人民大学两岸关系研究中心主任、政治学系教授
•台湾能否以“新会员国”身份加入联合国？
•台湾能否依会籍普遍性原则并按照“分裂国家”的双重代表权模式“重返”联合国？
•明知“重返”联合国不可能获得成功，台湾当局为何还要不断推动？
联合国是当今世界上最重要的政府间国际组织，其成员是主权独立国家。鉴于加入联合国的重要性以及其成员身份的特殊政治意义，李登辉、陈水扁时期，台湾当局在其“国际活动空间”诉求中，最重要的目标是参与联合国。从1993年起，台湾当局使用各种手段，鼓动其“友邦”国家在联合国提案，要求讨论“台湾参与联合国”问题，正式揭开了两岸在台湾参与联合国问题上的较量。自1993年第48届联大至2008年，台湾当局连续十四次鼓动其“邦交国”在联合国炮制所谓让台湾参与联合国的提案，妄图“重返”或“加入”联合国⑴，但均铩羽而归。马英九上台主政后，提出了“外交休兵”策略，在加入国际组织问题上强调“有意义地参与”，将目标由“参与联合国”调整为“参与联合国下属组织”，至此，台湾参与联合国的活动暂告“沈寂”。不料，蔡英文上台后，台湾“独派”势力又鼓动台湾当局以台湾名义加入联合国。不管蔡英文当局是直接采纳“独派”的建议，还是变相采纳“独派”的建议，抑或暂时搁置“独派”的建议，台湾“入联”问题很可能会在蔡英文执政期间再次“沉渣泛起”。
从李登辉、陈水扁时期所采取的策略来看，台湾当局要想成为联合国成员的途径无非有两条：一是以“新会员国”身份申请加入，依联合国宪章第4条第2款规定，必须经安理会向联合国大会建议，再按程序由联合国大会做出决议；二是推动“重返”联合国，将“台湾重返联合国”作为一项议题提交联合国大会讨论，主要是通过部分联合国成员的提案将其列入联合国大会议题，联大对此提案进行实质性讨论，或投票表决。那么，台湾当局是否有资格“加入”或“重返”联合国？台湾当局“加入”或“重返”联合国是否具有可行性？下面从国际法和国际政治两个角度加以分析。
台湾当局“加入”联合国的不可能性
至于台湾能否以“新会员国”身份加入联合国的问题，不妨让我们从《联合国宪章》关于会员国资格的条件以及接纳新会员国的程序来进行分析。
第一，台湾当局不符合《联合国宪章》关于会员国资格的规定。《联合国宪章》第4条第1款规定：“凡其它爱好和平的国家，接受本宪章所载的义务，经本组织认为确能并愿意履行该项义务者，得为联合国会员国。”该条款意味着某一政治实体要成为联合国的会员国，必须符合以下条件：①必须是主权国家。国家是国际关系的基本主体，也是政府间国际组织的最基本的成员单位。1955年联合国大会第GA/Res.918(X)号决议声明：“联合国的会员国必须是主权国家，必须'不受外来势力的干涉和控制'，对外独立自主地开展交往和活动，对内能有效的控制其领土，管理其人民”。②必须是“爱好和平”的国家。那么，何谓“爱好和平”的国家？最初，其意涵系指与轴心国作战的反法西斯主义国家，至少应该是非信奉法西斯主义的国家。后来，随着主权国家的不断诞生，联合国对于“爱好和平”国家的认定也开始有所变化，但至于什么样的国家是“爱好和平”的国家，迄今也没有一个清晰的界定。从加入联合国的实践来看，只要是主权国家，基本上都可以按照既定程序申请加入。③该国家愿意接受和履行宪章所载的义务。根据联合国大会和安理会的议事规则，申请国的加入申请书中必须包括以书面形式表示愿意接受《联合国宪章》所规定义务。④联合国组织认为该国能够并愿意履行宪章义务。一个国家是否真正能够并愿意履行《联合国宪章》所规定的义务，并不取决于该国在申请书中的声明或其他公开宣告，而由联合国作出具体判断。在上述四项条件中，条件①是关键，条件②、③、④是条件①的延伸。由于台湾当局不具备条件①，也就不具备其他三项条件。所以，台湾当局不论以什么名义，均不符合《联合国宪章》关于会员国资格的规定。
第二，按照联合国接纳新会员国的程序，台湾当局不可能加入联合国。《联合国宪章》第4条第2款规定：“准许上述国家为联合国会员国，将由大会基于安理会之推荐以决定行之。”这表明，联合国接受新会员国，须先经安理会推荐，后由大会决定。按照该规定，联合国接纳新会员国必须经过“申请（提交给秘书长）——安理会表决——大会表决”这一程序。根据以往情况看，其申请根本就无法进入安理会表决程序。后退一步讲，即便进入安理会表决程序，也根本不可能通过。根据《联合国宪章》第27条规定：“安理会关于程序性事项之决议，应以九理事国之可决票决定之；安理会对于其它一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之。”这表明，对于非程序性事项的表决，不仅需要九个理事国的同意票，而且需要包括中国在内的五个常任理事国的同意票。按照“五国一致”的表决原则，只要五个常任理事国中的任何一个国家投了否决票，此案均被否决。通常情况下，安理会表决中的程序性问题仅指安理会的内部运作程序⑵。因此，即使台湾申请加入联合国的提案进入了安理会的表决程序，且在表决过程中获得了九个同意票，但只要作为常任理事国的中国坚决反对，决议仍不能通过。更为重要的是，从操作惯例上看，安理会的推荐不仅仅是提供意见，而是一种积极的荐举。因此，任何申请国必须得到安理会的积极推荐后，大会才能采取行动。国际法院于1950年3月3日以12票对2票就“大会准许国家加入联合国的权限问题”发表了咨询意见，认为安理会的推荐是大会作出批准申请国加入的先决条件。按照《大会议事规则》的规定，如经安理会推荐申请国为会员国，大会负责审查该国是否爱好和平，是否愿意履行宪章所规定的义务后，才能就其加入问题作出决议。如果安理会不予推荐或者缓议时，大会可在审查安理会的特别报告后，将申请国的申请书退回安理会，请其重新审议后，再向大会提出推荐建议。倘若没有安理会的推荐，大会不得擅自准许申请国加入。⑶再后退一步讲，即便在安理会获得通过，也无法在联合国大会获得通过。根据《联合国宪章》第18条的规定，联合国大会接纳新会员国属于重要问题，而大会对于重要问题的决议应以到会并参加投票的会员国中的三分之二多数同意，才能通过。目前联合国会员国达193个国家，如果所有国家均出席会议并参加投票，则重要问题的通过需要128个国家的同意票。从台湾当局目前情况来看，与台湾当局建立“邦交关系”的国家仅22个，且这些国家均为弱小国家，缺乏影响力。很显然，台湾方面在这个问题上能获得的支持力量非常有限。因此，即使到了联合国大会的表决程序，台湾得到超过三分之二同意票的可能性几乎为零。
台湾当局“重返”联合国的不可能性
鉴于台湾当局以“新会员国”身份申请“加入”联合国难以突破《联合国宪章》的制约，台湾当局还企图根据会籍普遍性原则⑷并按照所谓“分裂国家”的双重代表权模式“重返”联合国。
按照联合国的实践，关于某一会员国在联合国的代表权问题，属于程序性问题，可以绕过安理会而完全由大会决定⑸。其所经程序为“会员国申请（向秘书长提交）——总务委员会⑹提议——大会表决”。按照该程序规定，先由台湾“邦交国”就台湾当局“重返”联合国提出议案，完成“重返”联合国的提案后，必须经联合国总务委员会讨论和通过，才能提交联合国大会进行实质性讨论和表决。与接纳新会员国相比，这一程序要简单得多。一方面，绕过了安理会的否决权；另一方面，按照《联合国宪章》的规定，大会关于程序性事项的表决只需以到会并参加投票的会员国的过半数通过即可，无须三分之二多数。由于“重返”联合国的方式能够绕开中国在安理会的否决权并只需大会以过半数同意票通过，从而使台湾当局看到了参与联合国这一“便捷渠道”。这一操作模式在李登辉主政时期曾做过尝试，其特点之一是要以“中华民国”名义来申请。
那么，台湾当局以代表权问题为由“重返”联合国的可能性究竟有多大？我们将从联合国审议提案的过程和和其它联合国会员国在台湾问题上的态度进行分析。
第一，从既往情况来看，台湾“邦交国”将关于台湾“重返”联合国的提案提交总务委员会后，在经过支持中国的会员国与支持台湾当局的少数会员国的激烈辩论后，均以主席裁决方式，决定不将少数台湾“邦交国”提出的台湾“重返”联合国的提案列入联大议程，台湾“重返”联合国的行动由此宣告失败。
第二，从其他联合国会员国的态度来看，绝大多数不支持台湾“重返”联合国的提案。就发展中国家而言，它们与中国大多建立了友好的双边关系，各发展中国家与中国建立外交关系时均承认世界上只有一个中国，台湾是中国领土不可分割的一部分。在台湾加入联合国的问题上，广大的发展中国家一贯支持中国的立场。譬如，2003年第58届联合国大会期间，巴基斯坦、朝鲜、孟加拉国和几内亚等国代表指出，将“台湾在联合国代表权问题”的提案列入联大议程是企图利用联合国、将台湾分裂国家领土的图谋合法化,这是对一个主权国家内政的粗暴干涉。埃及、斯里兰卡和刚果（金）等许多国家代表在发言中对极少数国家年复一年地提出相同的议案，在一个联合国30多年前就已解决的问题上纠缠不休表示强烈不满。他们建议联合国大会作出规定,一个提案在连续三年遭到拒绝后不得被再次提出。⑺就发达国家而言，尽管美国是台湾问题的始作俑者，但其关心的重点是台海地区的和平与稳定，避免因台海军事冲突而被台湾“拉下水”。其他发达国家也大多不支持台湾参与联合国，如在第58届联大总务委员会会议上，俄罗斯代表表示，联大1971年通过的2758号决议已经清楚、全面地解决了中国在联合国的代表权问题,目前没有任何理由需要重新审议这一决议。英、法、西班牙和荷兰等国的代表纷纷对此表示赞同。⑻台湾当局参与联合国问题，既是法律问题，更是政治问题。随着中国的日益强大，国际社会支持台湾参与联合国的声音日益减弱。由上述的分析可知，台湾当局“重返”联合国的提法不仅在法理上站不住脚，而且在实践中不可能得到联合国会员国的过半数支持。⑼
联合国会员国的例外情形不适用于台湾当局
尽管《联合国宪章》明确的规定其会员国必须是主权国家，但在联合国的历史上，曾有非主权国家加入联合国的先例。一是前苏联的加盟共和国白俄罗斯和乌克兰，在特定的历史条件下成为了联合国的创始会员国。二是一些尚未完全独立的殖民地国家。譬如，由于历史的原因，印度于1947年8月16日独立，但在1945年10月30日，就已经成为了联合国的会员国；菲律宾于1946年7月4日独立，但在1945年10月24日就加入了联合国。
白俄罗斯和乌克兰之所以能成为联合国的创始会员国，是与当时的历史条件密不可分的。在1945年4月旧金山制宪会议召开之前，已经有47个国家符合联合国会员国的标准，由于当时广大的发展中国家还没有取得独立，这些符合联合国会员国标准的国家主要是欧洲国家、部分英联邦国家以及少数拉美国家。由于历史和政治的原因，这些国家主要是亲英美的国家。按照联合国的表决机制，前苏联在联合国会处于相对孤立的地位。因此，在旧金山制宪会议上，前苏联提出其15个加盟共和国均成为联合国会员国的建议，其理由是：1944年2月苏联修宪后，其内部的各加盟共和国均有自主的对外政策权。⑽但该建议遭到了英美等国的强烈反对，当时苏联以联合国构成的合法性不足为理由，以退出联合国相要挟。经过激烈的讨价还价，英国和美国最后表示同意接纳乌克兰和白俄罗斯两个加盟共和国作为联合国的创始会员国。由此观之，白俄罗斯和乌克兰之所以能成为联合国的创始会员国，是苏联与西方国家政治斗争的产物，是苏联为维护自己在联合国的权益所作的斗争的结果。⑾
台湾当局之于中国与乌克兰和白俄罗斯之于苏联一样，均为主权国家内部的“区域性行政单位”。但是台湾当局不具有后者成为联合国会员国的特殊历史背景。在当前的联合国体系中，中国并不需要借助自己的区域性行政单位加入联合国以维护自己在联合国的权益。相反，中国作为一个整体加入联合国才是中国国家利益的根本所在。
印度、菲律宾等尚未完全独立的国家之所以能成为联合国会员国，其原因主要有以下几方面：一是战后初期殖民体系逐步瓦解；二是这些国家在历史上作为独立的国家已经被世界各国广泛认可；三是这些国家正处于如火如荼的民族解放运动之中，其国家的独立指日可待。
台湾地区自古以来是中国领土不可分割的一部分，不管是在历史上还是在现实的国际关系中，这一事实都得到了世界上绝大多数国家的认可。因此，在中华人民共和国已经成为联合国会员国的情况下，台湾不可能像印度、菲律宾等国一样，以尚未完全独立国家的身份加入联合国。况且，自20世纪50年代以后，联合国从来没有过将独立国家的区域性行政单位或者尚未完全独立的国家接纳为会员国的先例。
总之，无论是从《联合国宪章》关于会员国资格的规定还是关于接纳新会员国程序的规定，或者是从联合国会员国的例外情形来看，台湾都不具备加入联合国的条件，也就不可能成为联合国会员国。台湾当局必须正视的现实是，1971年联合国大会通过的2758号决议已经解决了这个问题，联合国只承认中华人民共和国为全中国的唯一合法代表。台湾方面无论是以“中华民国”，还是“台湾”的名义参与联合国，也无论台湾企图谋求正式成员还是观察员的地位，均会挑战“一个中国”原则，带来严重的“一中一台”或“两个中国”问题。所以，在台湾参与联合国问题上，两岸之间没有商讨的余地。
结语
分析至此，必然引出一个疑问，那就是，既然台湾当局无论是“加入”还是“重返”联合国均不可能获得成功，那么为何台湾当局一而再、再而三地推动这一活动呢？难道台湾当局不了解这一情况吗？当然不是。对此，台湾大学张亚中教授分析道：他们主张“重返”联合国，要的不是“重返”成功，而是激起大陆进行打压的氛围，进而让台湾人民对大陆产生反感，也让国民党内那些所谓的“非主流派”必须选择一起谴责大陆。“重返”联合国结果都是使得“中华民国”与中华人民共和国站上了对立面。另一方面透过各项活动场合，不停地明示或暗示，一个会打压台湾的“国际活动空间”的政府自然是一个敌对或不友善的政府，台湾为何要与它统一。“戒急用忍”与大陆保持距离，自然也就成为其应有的立场。⑿虽然张教授的上述分析是就李登辉时期“重返”联合国一事而作的，但也适用于分析台湾“加入”联合国的情形。倘若未来蔡英文当局再次推动参与联合国，其关注的重点并不在于最终能否真正加入联合国，而在于通过这个过程，挑起台湾民众对大陆的厌恶情绪和政治对立，从而追随她从事“一边一国”的“台独”活动。
注释
⑴台湾舆论认为，“参与”是可避免引起岛内争议的中性字眼，涵盖范围较广，凡参加联合国外围组织，成为观察员和成为正式会员国均可包括在内。这表明，台当局不使用“重返”、“加入”而使用“参与”，带有较强的策略动机。
⑵许光建主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社，1999年版，第191页。
⑶许光建主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社，1999年版，第75页。
⑷《联合国宪章》本身并没有规定会籍普遍性原则。作为当前世界上最大的国际组织，为了尽可能的实现联合国维持国际和平与安全这一联合国宗旨，《联合国宪章》规定，一切爱好和平的国家均有资格加入联合国。从这一点来说，可以认为联合国的会籍具有普遍性。但是，联合国会籍的普遍性是针对主权国家而言的，并且有条件限制，即该国家必须爱好和平并确能和愿意履行宪章义务。因此，从《联合国宪章》对作为会员国的主权国家的条件限制来看，联合国的会员国资格并不具有普遍性。可见，台湾当局抛出的“会籍普遍性原则”，完全是对联合国宪章的曲解。
⑸1971年中国恢复在联合国大会的合法席位也被认为是程序问题并予以表决的。
⑹总务委员会由大会主席、21名副主席和6个主要委员会的主席组成，并由大会主席担任主席。其职责主要是于每届会议开始时审议临时议程和补充项目表，并就被提议的每一项目向大会建议将其列入议程、拒绝列入请求、或将其列入将来某届会议的临时议程。对于将增列项目列入议程的请求，总务委员会应同样进行审查，并向大会作出建议。
⑺《联大拒绝“台湾联合国代表权问题”提案》，载《四川日报》，2003年9月19日版。
⑻黄嘉树、林红着：《两岸“外交战”——美国因素制约下的国际涉台问题研究》，中国人民大学出版社，2007年版，第246-248页。
⑼在联合国实践中，个别国家可能因为某些原因没有出席联合国的某次大会，或者某些国家出席了大会却没有投票，但这样的国家并不多，因此，联合国大会决议的过半数票不会明显低于96票。
⑽按照赵理海教授的考证，苏联早在雅尔塔会议期间就提出了这一主张。参见赵理海着：《联合国宪章的修改问题》，北京大学出版社，1982年版，第81-90页。
⑾黄嘉树、林红着：《两岸“外交战”——美国因素制约下的国际涉台问题研究》，中国人民大学出版社，2007年版，第230页。
⑿张亚中着：《论统合》，中国评论学术出版社，2014年版，第325页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2016年10月号，总第226期）
